县级治理的灵魂
✪ 贺雪峰
1956年，毛主席在《论十大关系》中指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”县级是中国十分重要的治理单位，县级政权是一级完备政权，具备很强的统筹能力。郡县治，天下安。如果能够调动县级治理的积极性，那全国地方治理就可以因地制宜，中央政策就可以有效落地，中国现代化建设就可以少走弯路。
截至2019年，中国大陆有2000多个县，不同地区情况不同，十分复杂，每一个县都有独特县情，每一项政策自上而下都要经由县级才能落地。政策落地效果如何，前提在于政策必须符合当地实际。中央政策只可能是一般性的对全国的要求，落地实施就需要县级政权因地制宜地进行细化和调整。唯其如此，国家政策才可以既保持全国统一性，又适合地区特殊性。
县级政权因地制宜实施政策有两个前提：一是县级政权有因地制宜的权力空间，二是县级政权不将因地制宜变成应付中央政策的借口。如果地方都找借口来应付国家政策，对地方有利的政策就积极执行，对地方不利的政策就不执行，那这样地方积极性是调动起来了，中央积极性就存在问题了，因为“政令不出中南海”了。
在以经济发展为中心的政策目标下，经济发展状况成为上级考评县级政权最重要的指标，而且几乎是唯一指标。以GDP论英雄，只要经济发展上去了，地方治理就有很大的自由度和自主权。因此出现了两个后果，一是地方经济具有很强活力，以GDP增长为核心的锦标赛体制给中国经济持续高速发展提供了强大助力；二是地方治理中出现了很多乱象，不仅出现了比较普遍的官员贪污腐化、违法乱纪，而且出现了地方主义倾向。
党的十八大以来，中央不仅通过“八项规定”严肃了党纪政纪，而且通过“拍蝇打虎”，对阳奉阴违、腐化变质分子进行了持续打击。党风政风彻底好转，干群关系大幅度改善。党的十八大以后，中央加强了对地方的管理，也改变了唯GDP论英雄的评价标准，开始有越来越多“一票否决”任务下到地方，扶贫、环保、安全生产、信访、党建这些过去相对边缘的工作任务也都变成了“一票否决”工作。
过去，只要地方政府取得了好的经济发展成绩，其他工作差一点不要紧。党的十八大以后，任何一项工作没有做好都可能被追责，地方因此会受到巨大压力。以经济发展为中心的时期，县级政权围绕经济发展调配各种资源，县级所属职能部门服务于县级经济发展的中心工作。这个时候，县级是有灵魂的，具有独立决策权，可以调整资源完成中心任务。
党的十八大以后，发展经济仍然是地方最重要的工作，差异在于其他工作也变得重要、“一票否决化”。之前中央各个部委通过“条条”安排下来的工作，地方都有讨价还价的空间以及变通执行的可能，这就是比较典型的“政令不出中南海”，现在严肃党纪政纪，地方变通执行“条条”工作的风险越来越大，且中央部委也越来越倾向于将部门工作通过“两办”文件变成中心工作，到了地方，就有了越来越多自上而下的中心工作，所有这些工作都是“一票否决”的。
自上而下的中心工作到了县一级，落实工作时就要有相应的组织形态，这个组织形态一般是在县级设立领导小组，由县委主要领导任组长，由相关职能部门负责人任领导小组办公室主任。这样的领导小组，一个县有十几个甚至几十个，每个领导小组下设办公室，办公室设在职能部门。结果，之前全县负责具体工作的各个职能部门越来越多地成为协调部门，主要协调全县其他部门配合完成本部门的中心工作。这样一来，在上级一票否决的压力下，县级政权不得不为了完成上级安排的各项中心工作来配置资源，全县资源优先用于完成自上而下的各项中心任务，甚至为了完成中心任务而不得不寅吃卯粮。
随着越来越多自上而下的中心任务到了县级，县级不得不将主要工作转变为完成上级安排下来的部门工作，不得不将资源优先用于完成部门工作。结果，县级其他工作包括经济工作反而变得次要起来。县级主要工作变成通过优先配置资源完成上级部门中心工作以免责，只要能完成上级工作，不被一票否决就好。反过来，经济发展等工作能做好就做，做不好就算了。县级资源有限，大量自上而下的部门工作已经耗尽县级资源，县级政权就既无积极性也无能力来做上级安排工作以外的工作了。县级治理丧失了灵魂，即丧失了依据地方实际需要进行优先建设排序的主体性和积极性。
缺乏县级的主体性和积极性，中央与地方两个积极性就不存在了。从这个意义上看，当前应当中央给地方放权，以增加地方积极性。
