来源：法治日报
□ 本报记者 陈磊
民政部近日在门户网站上公布《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称修订草案征求意见稿），征求社会各界意见，意见反馈截止时间为5月23日。
值得注意的是，修订草案征求意见稿第六条规定，殡葬事业是重要的社会公益事业。国家建立基本殡葬服务制度，构建覆盖城乡、功能完善、布局合理的殡葬公共服务体系，保障遗体接运、存放、告别、火化、骨灰格位安葬、生态安葬等基本殡葬服务公平可及。
接受《法治日报》记者采访的专家认为，这条规定是修订草案征求意见稿的一大亮点，一旦国家建立基本殡葬服务制度，意味着民生保障制度进一步得到发展，在制度层面推动了“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、逝有所安”的生命全周期全覆盖。
以公益属性为主导
民政部门户网站发布的《起草说明》显示，《殡葬管理条例》自1997年7月发布以来，对加强殡葬管理、推进殡葬改革、服务群众治丧、促进殡葬事业发展发挥了重要作用。
在中央民族大学教授马金生看来，由于殡葬市场发育不够充分、相关监管政策制度不够完善以及人们对殡葬业的基本认知缺乏共识，目前殡葬领域存在一些突出问题。比如，近年来部分殡葬服务单位巧立名目、乱收费，局部地区曾经发生“天价收费”现象——天价墓地、高价花篮等。
据马金生介绍，殡葬业的属性问题，一直备受关注。有的观点认为殡葬业是服务业，应该放开竞争；有的观点则认为，殡葬业是公共福利事业，应该坚守公益属性。而自2009年以来，国家和政府部门对殡葬业的属性定位越来越明晰，那就是坚持并强化殡葬业的公益属性。
马金生认为，殡葬业兼具公益性和经营性特点，殡葬服务可以分为公益性基本服务和市场化选择性服务。基本殡葬服务包括遗体接运、存放、火化、骨灰生态安葬等，属于政府基本公共服务范畴，具有公益性。选择性殡葬服务是基本服务之外，由群众自愿选择，市场主体个性化提供，适应群众多样化需求的其他延伸服务，具有鲜明的经营性特点。
在马金生看来，修订草案征求意见稿提出“国家建立基本殡葬服务制度”，是为了落实党中央关于加大民生兜底保障力度的指示精神，进一步强化殡葬行业的公益属性，进一步减轻公众的经济负担，进一步完善民生保障制度的具体体现。
华中科技大学社会学院教授郭林分析，修订草案征求意见稿提出“国家建立基本殡葬服务制度”，是为了积极应对我国人口老龄化加速趋势、优化民生保障体系、推动殡葬事业高质量发展。
“当前我国60岁及以上人口占比已超过22%，近3年每年死亡人口突破1000万人，群众对殡葬服务的公平性、可及性、可负担性需求日益迫切。但部分地区的殡葬服务存在公益属性不足、设施布局失衡、市场价格虚高等问题，加重了群众治丧负担。”郭林解释说。
他认为，国家建立基本殡葬服务制度，能够助力解除社会成员“死不起”的后顾之忧，也能够推动殡葬治理法治化、系统化、规范化发展。修订草案征求意见稿反映了我国殡葬改革进入公益性主导的新阶段。
依法保障逝有所安
党的十八大以来，我国在基本殡葬服务制度建设上一直在积极探索。
2012年12月，民政部印发《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》，将基本殡葬服务纳入政府公共服务保障范围，着力解决城乡居民基本殡葬需求，大力支持绿色环保、生态节地、文明节俭的殡葬方式，加快建立健全保障基本、覆盖城乡、持续发展的殡葬公共服务体系。
2018年，民政部等16部门联合印发《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，要坚持基本殡葬服务公益性，强化政府责任和投入，依照国家有关规定加强基本殡葬服务收费管理……逐步实现基本殡葬服务的普惠性、均等化。
据郭林介绍，目前全国31个省（自治区、直辖市）普遍建立了惠民殡葬制度，10多个省份建立了面向本区域所有社会成员的基本殡葬服务费用免除机制，26个省份出台了生态安葬细则，基本形成了免除基本殡葬服务费用、倡导生态安葬、社会保险补助殡葬花费的三轨并进格局，在普惠性服务与特殊性保障之间实现了初步平衡。
马金生认为，惠民殡葬政策的实施，不仅保障了城乡困难群众的基本殡葬需求，也有效减轻了群众治丧负担，推动了殡葬基本公共服务均等化，同时也为国家建立基本殡葬服务制度提供了基础。
“修订草案征求意见稿规定国家建立基本殡葬服务制度，意味着将近年来我国的基本殡葬服务改革探索（遗体接运、暂存、火化、骨灰寄存等项目）上升到制度层面，有助于依法保障老百姓逝有所安。”马金生说。
郭林同时提醒道，现有基本殡葬服务机制一定程度上呈现碎片化特征，国家层面缺乏统一规范，地方政策标准不一，有的地方基本殡葬服务费用免除与养老保险支付丧葬费存在交叉重叠，公共资金利用的整体效能亟待提升。
严格规范服务标准
“修订殡葬管理条例，必须坚持公益属性贯穿全链条，确保基本服务不变质、非基本服务有序管控。”郭林说。
他解释称，具体来看，应该将基本殡葬服务系统性纳入国家基本公共服务体系，保障群众基本权益；在规范统一已有公共资金机制并补足漏洞的同时，健全中央与地方分级分担的财政保障机制，明确资金责任，确保基本殡葬服务普惠城乡、覆盖全人群，防止因地区财力差异造成保障不均；优化供给体系，坚持以公益性机构为主体提供包括基本殡葬服务在内的各项殡葬服务，严格规范服务标准和价格秩序，防止殡葬领域过度市场化倾向。
郭林还建议，修订草案征求意见稿应明确把基本殡葬服务纳入国家基本公共服务清单，推动将逝有所安作为国家基本公共服务标准的重要方面，也要更加关注社会保险支付丧葬费用机制与其他殡葬公共资金投入的协同配合。
“进一步完善殡葬基本公共服务体系。”马金生建议，优化殡葬基础设施布局，重点加强县（市）级层面和农村地区殡葬基础设施、殡葬服务点的建设，进一步优化殡葬基础设施的城乡布局；重点加强公益性殡葬基础设施建设，推动骨灰廊、骨灰墙等生态立体公益性殡葬设施建设，积极探索并推广遗体深埋不留坟头、骨灰海葬、鲜花葬、树葬等节地生态葬法；强化殡葬服务机构的公益属性，鼓励有条件的地区将公建民营、民建民营的殡仪馆逐步收归国有；对于暂时没有条件的，属地民政部门要加强监管，确保殡仪馆公益属性不发生偏离；保障遗体接运、存放、告别、火化、骨灰格位安葬、生态安葬等基本殡葬服务公平可及。
“殡葬基本保障制度的建立，有赖于进一步完善城乡殡葬基础服务设施的配置，以及相关财政资金的制度保障，从而确保这一制度能够真正落地。”马金生说。
