北京时间 2025 年 4 月 3 日凌晨，美国总统特朗普在白宫宣布所谓的“对等关税”政策，该政策不仅引发国际社会对全球贸易秩序重构的深度担忧，更将美国贸易政策的历史逻辑置于聚光灯下。
从建国之初周旋于英法之间到奉行孤立主义，从“美洲是美洲人的美洲”到“门户开放”，从拒签《凡尔赛和约》到筹组联合国、重塑世界秩序，从尼克松的战略调整与里根的“让美国再次伟大”，美国常常在现实主义和理想主义、孤立主义和世界主义、保护主义和自由贸易之间摇摆，这一过程是如何发生的？与当下美国的外交政策有何关联？
从独立战争时期反抗英国贸易垄断的“无代表不征税”诉求，到21世纪以关税为武器重塑国际经济秩序，美国为何将贸易政策视为实现国家战略目标的核心工具？
本文将结合美国前副国务卿、前世行行长罗伯特·佐利克的最新观点及其著作《论美国》的精华内容，以其一手资料、亲身经历和深刻洞见，帮助读者看懂美国外交底层逻辑及未来走向。
1、“特朗普将关税视为一种政策工具”
《论美国》一书中揭示，从汉密尔顿以关税收入支撑联邦财政，到实行限制性关税以保护国内产业，到科德尔・赫尔通过互惠协定构建全球贸易体系，美国的关税与贸易政策在“收入－限制－互惠”三个历史阶段中发展变迁。对美国而言，贸易不仅仅是一种获取经济收益的形式，也是外交政策的五个传统之一，被美国的缔造者们视为改变国际体系的关键战略。
在《论美国》中，佐利克指出，从独立开始，美国就把贸易视为自由的一种表现形式。美国的缔造者们认为贸易新规则可以改变国际体系。他们并不是仅仅把贸易视为一种获取经济收益的形式，毕竟美国革命就是从抗议英国政府对贸易税收的控制开始的。伦敦和其他几个帝国中心曾通过征服来拓展贸易，通过帝国殖民地来维持主宰权。美国人希望结束欧洲通过排他性安排占有其财富的企图。
美国人紧跟先锋派政治经济新思想的脚步。他们受到了亚当・斯密在1776年出版的《国富论》的影响。斯密认为，贸易各方都可以从贸易中获益。贸易往来不是一个零和交易。本杰明・富兰克林在1781年声明：“我发现自己更倾向于采纳一个现代的[观点]，它假设每个国家都不对贸易设置任何障碍将会是对它们最有利的做法。”托马斯·杰斐逊写道：“我认为给贸易往来以完全的自由将使整个世界获益。”他认为对贸易的限制是为私人利益服务，而不是为公共利益服务的。
佐利克认为，在数十年的时间里，美国政府一直在引领着贸易、投资和科技方面的新规则的制定工作。贸易中的商品已由传统的工业品扩展到农产品、服务、知识产权保护、投资和争端解决等诸多领域。美国用双边自由贸易协定和区域协议证明了新规则在反腐败、透明化、通关流程、信息科技标准、环境和核心劳动标准等方面的作用。
而在今天，包括美国在内的经济体再次走入零和博弈的认知误区，贸易保护主义行为倾向持续加剧，美国人需要再次决定他们想要的是什么样的国际贸易、科技和经济体系。
面对特朗普政府的对华关税政策与中美当下的贸易摩擦，佐利克延续了其历史分析框架，将短期政策博弈置于美国贸易传统的演变脉络中审视。
他首先指出特朗普关税工具的“交易主义”本质：将关税异化为政治谈判筹码（如对墨加征关税以施压移民问题），而非基于国际规则的系统性经济政策：
“特朗普将关税视为一种政策工具。比如，对于墨西哥和加拿大加征关税，是希望在限制芬太尼和非法移民问题上，获得上述两国更大程度合作的一种谈判筹码。关税在这种情况下更像是一种政治外交手段。但我认为这不一定有效。
特朗普关注贸易逆差的数字表象，但大多数经济学家质疑这种以单一贸易指标主导外交决策的方式。以美国和中国的案例为例，中国对美国有巨大的贸易顺差，但这能说明美国吃亏了吗？别忘了美国对澳大利亚也有顺差，澳大利亚对中国也有贸易顺差，中国再对美国有顺差。我认为更根本的问题是处理经济结构失衡的问题，比如中国经济发展依赖投资、基础设施和出口，而不是消费，美国更依赖消费，而不是其他方面，所以我会更多地通过试图重新平衡不同国家的内部需求来处理这个问题。
特朗普对于关税的态度，根本上是要通过增加关税政策不确定性，向其他经济体传达一个信息，即如果你想在美国销售产品，就必须在美国本土生产。但从经济学角度来看，这并非一个明智的长期政策，因为这确实会增加全球生产成本，降低全球生产力，并可能推高通货膨胀。
这一切的关键在于，对于中国和全球其他主要贸易国来说，特朗普将自己视为谈判者和商人，而不是试图构建系统性的国际秩序。”
佐利克警示，当下全球化和碎片化的力量向相反的方向拉扯，制造出了政治紧张态势，安全、科技、疾病、移民、环境、金融和信息流等领域的挑战很有可能增加而不是减少。如果美国割断与传统经济和安全机制的联系，其后果将是代价惨重且危险的。
2、“我们必须帮助人们适应变化”
针对特朗普政府现行的对华关税政策，以及中美两国之间的贸易摩擦与科技领域竞争等议题，佐利克在采访中也进行了剖析：
“特朗普总统认为让中国加入WTO和世界银行，还有国际货币基金组织等美国主导建立的体系，对美国是不利的。但是让我们看看事实，美国在1970年占世界经济的25%左右，现在即使中国发展起来了，美国依然保持在25%。
所以我不同意他的判断，我认为它反映的是民众情绪的变化。当中国融入世界经济，成为了世界工厂，这种局面对美国来说是把双刃剑，一方面给美国带来了低价商品，但另一方面也造成了一些经济学家所称的‘中国冲击’，导致许多人失业。所以这是不可避免的，在重大变革时期人们会感到焦虑，即使你在中国也会遇到这种情况，所以我们必须帮助人们适应变化。
中国的崛起引发了美国和部分其他国家的担忧，有些人认为中国在知识产权保护方面存在问题，还存在强制技术转让的要求。2015年前后，中国启动了‘中国制造2025’计划，强调技术和新生产力的发展。这些都加剧了技术竞争的氛围。
美国限制半导体出口，可能是出于安全目的。但不要自欺欺人，我个人的观点是，从经济历史的角度来看，出口管制或许能在短期内（比如几年内）起到一定的阻碍作用，但它无法阻止人工智能、量子技术或生命科学等领域的发展。事实上，DeepSeek就是一个很好的例子。DeepSeek借鉴了OpenAI的部分成果，但它是一个开源系统，正在推动人工智能向低成本应用的方向发展，这也在国际上引发了竞争。
我理解某些出口管制的逻辑，但另一方面，它也存在危险。技术的本质是交流的，我担心的是，由于安全问题，我们可能会发展出互不兼容的系统。”
3.“美国优先” 下的单边主义行径，如何影响世界格局
“特朗普的行事风格和他的前任有很大不同，历史上我们从没见过特朗普这样的人”，在谈及现任美国总统特朗普的外交思维时，佐利克用交易主义来总结特朗普的政策逻辑。
“他喜欢强调自己是个交易高手，他的政策也是‘交易主义’的，特朗普相信他可以利用美国的实力来达成交易。其次，他极度重视领导人之间的私人关系。我在历史上谈到的很多东西都是建立体系，而不仅仅是交易，但是他的方法不同。”
作为“利益攸关方”理念的提出者，佐利克始终强调国际体系的共生性。他以1930年代关税战加剧大萧条为例，指出特朗普的保护主义可能对全球秩序带来的冲击。而破解困局的关键，在于重建包容性的全球治理框架——这需要美国摒弃“交易至上”的短视思维，在气候变化、公共卫生等领域与中国等新兴力量合作。正如佐利克所言：“如果两个世界上最强大的国家陷入冲突，对彼此和世界都没有益处。”
针对特朗普政府“美国优先”政策引发的国际体系动荡及全球治理挑战，佐利克在采访中指出：
“特朗普总统对国家利益的定义比较狭隘，所以他专注于‘美国优先’。从这个意义上说，他的政策不同于关注系统利益、联盟、国际经济、国际多边机构如世界银行或世贸组织等的外交传统。但他的政策并不是孤立——美国太大且太有影响力，不可能孤立自己——他正在试图与俄罗斯和乌克兰进行和平谈判，他想在中东推动谈判，他扰乱了各种贸易政策，这可能更多的是单边主义而非孤立主义。这种做法可能会导致国际体系的进一步碎片化与摩擦，从而带来安全和经济上的危险。
美国创建的二战后体系并不是完美的，美国在越南和其他地区犯了错误，但它也创造了稳定性和经济机会。在20世纪60年代有一种观点认为，如果美国没有提供安全保护伞，更多的国家会成为核大国。举个例子，如果美国对韩国的安全承诺不再可靠，70%的韩国人希望拥有核武器。如果看到韩国、朝鲜、俄罗斯和中国都拥有核武器，日本会怎么想？如果美国这些疑虑重重的伙伴正在私下准备改变美国领导的秩序，我们不应该感到惊讶。
我认为世界更有可能进入另一个极端，那就是更加动荡。世界正日益走向大国竞争的格局。我和美国一些人的分歧在于很多人喜欢用冷战来类比当下局势，但我觉得冷战的类比并不恰当，我认为当下更像是1900年那个大国纷争的世界。只不过如今的大国有所不同，会有美国、中国、印度，还有军事上有影响力的俄罗斯。
在全球金融危机后，我们过去几年又遇到疫情。全球各地的许多央行都尝试了非常规的货币政策，同时还伴随着一些非常规的财政政策，导致大量财政支出、财政赤字和大量债务。
而眼下，我认为经过了过去15-20年的政策趋同时期，我们将进入一个政策分歧时代。比如，美联储虽然已经降息，但对继续降息非常谨慎，因为它有点担心通胀——虽然较疫情期间下降了，但可能会在目前点位维持更长时间。而日本经历了一段很长的通货紧缩时期后，刚刚开始走出通货紧缩的泥潭。
目前，一方面，各主要经济体距离达成当年的那种合作还差得很远。因此，在汇率问题和其他一些问题上，可能会出现更多紧张局势。但另一方面，我们不应该只关注货币政策和财政政策。货币和财政政策有助于将增长率稳定在一定范围内，但结构性改革对未来的生产力和增长至关重要。从日本和韩国的例子来看，人口结构也是需要关注的结构性问题，即一些经济体由于结婚率、生育率突然快速下降，导致未富先老。而导致结婚率、生育率下降的其中一项原因也是由于相关社会保障缺失，以及养孩子费用很高等。这就需要构建、提升社会保障制度。
此外，正如我此前提及的，最大的变量是技术，即AI是否会成为另一种通用技术，就像历史上的蒸汽机、电力或个人电脑一样，对生产力和经济增长产生整体影响。我们目前仍处于AI发展的早期阶段，但有很多资本正涌入AI，AI行业也正从AI模型转向应用层面的发展。”
4、全球化是不是在倒退？
在谈及全球化的深层影响与未来走向时，佐利克以其一贯的历史纵深感与政策务实主义展开分析。他既肯定全球化作为人类发展重要引擎的本质属性，也敏锐捕捉到当前国际体系在应对全球化挑战时的治理失灵：
“全球化帮助许多国家改善了他们的生活水平。特别重要的是这对美国也有好处，不仅是关于价格低廉的产品，中国加入WTO之后，它成为美国15年来增长最快的出口市场。
其实真正的问题是：无论是由于贸易还是技术，这一切变化得太快了，应当如何帮助人们适应这一切。
在19世纪40%的美国工人是农民，在今天只有1%～2%，但农业产量增加了大约三倍，那多余的农民该怎么办？首先他们转向制造业，尽管中国把低端制造从美国拿走了，美国仍然是一个很有生产力的制造业大国。
回到全球化，我认为除非有某种形式的合作，否则没有其他方式来处理国际经济、气候、大流行病和生物安全问题。2008年金融危机时，我的世界银行工作，中国和美国有庞大的刺激计划，这对世界经济非常重要。
当我遇到发展中世界的人们时，他们不想关闭全球化，他们想进行贸易，他们想增加收入。另一个我觉得有趣的例子是：撒哈拉以南非洲的适龄劳动力，在1～2年内将超过所有发达国家的适龄劳动力，再过几年他将超过中国的劳动力数量，所以你是要帮助这些人获得更好的收入，还是让他们迁移？如果任由他们迁移，全球的稳定性会怎样？
我也经常被问到，全球化是不是在倒退？我的回答是：如果你环顾世界，像气候变化、资本流动、大流行病防控、生物安全、贸易等问题依然非常紧迫，并没有表现出全球化在退潮。就拿贸易来说，2024年中美贸易额接近6883亿美元，这绝不是一个可以忽视的数字。
真正变化的，是全球化的‘治理’方式。
在治理层面，比如贸易规则、制度框架上，确实出现了越来越多的摩擦、分裂和失效。因此，我不认为全球化本身在退潮，而是国际体系应对全球化带来的挑战的能力下降。
未来会如何呢？我的观察是，全球贸易是一个动态系统，无论各国政府政策如何，它都会逐渐适应。事实上，我们已经看到了这种适应。比如，东亚、东南亚、中东和非洲的贸易流动模式都正在发生变化。如果以贸易数据来看，2008年全球金融危机前的贸易增长大约是全球经济增长率的两倍。
2008年全球金融危机之后，贸易增长速度放缓，降至与世界经济增长率大致持平的水平。但与此同时，贸易中服务业扩张得更快。所以我认为，服务贸易将是未来全球贸易模式的重要组成部分。
这就引发了各经济体如何支持服务贸易的问题。我认为服务贸易很大程度上依赖于数字化和数据。因此，关于全球数字化和数据传输的协议将变得越来越重要。
但毫无疑问，包括美国在内的一些经济体的贸易保护主义有所增加。我最担心的是，许多国家都逐渐认为贸易是一场零和博弈，即一方之得为另一方之失。但事实上，从经济学角度来看，贸易是双赢的事情，双方都能获利。零和博弈的逻辑，实际上回归到了18世纪和19世纪的一种观点，即重商主义。我认为这不是一个非常有建设性的观点，但这是目前关于全球贸易争论的一部分，导致近几年全球贸易系统的分裂和贸易摩擦越来越显著。”
“纵观历史，（美国）对中国的态度往往经历着从高度期待到疑虑重重的交替循环。这种复杂心态源于中美外交历史中的三个反复出现的主题：他们既要面对中国蕴含的商业机遇，又要权衡中国的实力——究竟是一种积极的事物还是一种‘威胁’，还有总是试图按照西方模式‘改造’中国的想法——但中国人也许更愿意保持自己的本色。从中我得到的关键启示是：我们应该接纳中国本来的面貌，而非期待其成为我们想要的样子。
随着中国变得越来越强大，一些人说，我们不应该试图将中国纳入这个世界经济体系，但我觉得这不现实。这就引出了对华接触的目的。我提出‘负责任利益攸关方’的核心观点在于，中国受益于战后秩序，取得了巨大成就，理应在体系演进中发挥建设性作用，探索如何支持并调整该体系，因为国际体系本身需要与时俱进。
如果两个世界上最强大的国家陷入冲突，对彼此和世界都没有益处。当前形势下，关键取决于两国元首能否达成共识性安排，至少应竭力避免冲突或紧张局势；其次是防止误判；再次，尝试寻找可以共同推进的合作基础，实现双方经济上的共赢；此外，探索气候问题和流行病问题等其他可以合作的领域。合作需要以信任为根基，以及对彼此立场的理解。”
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内容简介
《论美国》是一部由美国前外交官员撰写的美国外交史。书中主要叙述了美国自建国时期的本杰明·富兰克林，到20世纪90年代初冷战结束的外交活动，其中涉及美国200多年历史上具有重要地位或影响的多位总统和国务卿，如杰斐逊、亚当斯、林肯、罗斯福、杜鲁门、威尔逊、肯尼迪、尼克松、基辛格、里根等。书中回顾了这些美国外交政策的决策者、参与者和发生的重大事件，作为美国外交的局内人，作者提供了诸多相关一手资料和深刻的洞见。作者还总结了“美国与世界接触过程”中遵循的实用主义精神，并梳理出五个关键传统：对北美的重视，对国际贸易自由的重视，同盟关系的转变，对公众和国会支持的依赖，以及对美国承担着宏大使命的想象。这些传统为美国历任总统外交政策提供了重要分析框架。
本书既是一部全面的历史著作，又是一本关于美国外交政策的清晰指南。本书可以帮助中国读者了解美国的外交传统，以及其外交思想演变、政策制定过程和行事方式，对于外交史和国际关系史研究是富有价值的资料，亦可为我国外交领域提供重要的战略性参考。
作者简介
罗伯特·佐利克（Robert B.Zoellick），1953年生，曾先后在美国里根政府、老布什政府和小布什政府内任职，担任过国务院顾问、副国务卿、白宫办公厅副主任、美国贸易代表以及常务副国务卿。他以其卓越的外交和贸易谈判能力而闻名，参与了两德统一谈判、中国加入世贸组织谈判、世界贸易组织多哈回合谈判等，在其中起到过重要作用。卸任政府职务后，他曾出任世界银行行长，推动了多项重要改革，致力于减贫和全球发展。佐利克现为哈佛大学贝尔弗科学与国际事务中心的高级研究员。佐利克是美国政界的“中国通”，积极推动中美两国的互动与合作，支持中国成为全球事务的重要参与者，提出视中国为“利益攸关方”的外交新理念，对中美关系稳定、正常的发展做出了贡献。
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