全球援助产业的终结
美国国际开发署的倒闭是优先发展工业化而非慈善事业的机会。
若全球发展的支持者将产业转型确立为行动核心，他们将更有可能协助各国人口摆脱贫困，同时避免引发政治反弹。工业化一旦在贫困国家实现，将为全球带来实质性利益。唯有当全球发展不再仅被视为慈善项目，它才最有可能在新时代中存续与奏效。
作者：扎伊纳布·乌斯曼
编辑：阿K
大约每十年，全球援助体系便会面临一次深刻转型的压力。在这些变革周期中，捐助国往往会重组其对外援助机构，调整援助预算的规模，并推动设立或终止一两个联合国倡议。通常情况下，只要援助体系顺应捐助国的政策重心，便能避免系统性危机，维持业务的正常运作。
自唐纳德·特朗普开始其第二个总统任期以来，全球援助体系再次站上转折点。特朗普政府对全球最大的对外发展机构——美国国际开发署（USAID）进行了大规模重组，终止了其86%的项目，关闭总部，并解雇了几乎全部约一万名员工。与此同时，该政府还显著削减了对气候变化、全球公共卫生和教育等多边倡议的资金支持。
然而，此轮危机与过往不同：这一次，援助体系可能面临根本性终结。数十年来，全球发展——即改善和拯救贫困人口生活的各类努力——主要依赖富裕国家政府提供的对外援助来推动。尽管部分学者与评论者批评这一模式为“援助产业综合体”，但即使是对援助持肯定态度的人士，也逐渐将其视为一个产业体系，其弊端常被等同于商业运行中的效率问题。
今天，随着众多发达国家政治右移，对外援助正遭遇前所未有的政治抵制，该体系正面临崩解的风险。这不仅将导致大量慈善从业者、研究人员与学者的失业，更将使全球数以百万计的贫困人口处于更加脆弱的境地。
全球发展的倡导者如今面临一个关键选择：是继续等待捐助国态度转变，期望未来恢复对援助的支持，还是主动重塑全球发展的理念，摆脱对援助的依赖，将其根植于产业转型的路径之中。所谓产业转型，指的是推动各国经济从自给自足的农业、非正规就业和初级产品依赖，向制造业和服务业结构转变。
事实上，援助体系早已偏离初衷。其干预措施零散、目标分散，往往无法解决贫困国家在技能培训、能源与交通基础设施建设、市场准入等方面所面临的核心障碍。
协助非洲、南亚和拉丁美洲等地区摆脱贫困，不仅有助于改善当地民众生活，也将为发达国家开辟新兴市场，进而维持其自身的经济活力。而且，产业转型在推动经济增长方面已具有明确成效。如果全球发展领域的支持者无法及时调整思路，其努力将难以为继，对富国与穷国而言，皆将失去其存在的意义。
帮助和教唆？
外援行业的核心商品是“官方发展援助”（Official Development Assistance，简称 ODA），即捐助方向贫困国家的政府、个人或组织提供的资金支持。这些资金既可能以直接援助的形式发放，例如对陷入困境的政府提供预算支持，也可能通过救助儿童会、乐施会或 FHI 360 等组织所开展的项目进行分配。在ODA的提供者中，富裕国家政府占据主导地位。根据经济合作与发展组织（OECD）数据，2023年，各国政府在发展援助上的支出总计达2300亿美元，而私人基金会则贡献了110亿美元。
与其他行业类似，外援领域也存在“中间人”角色，但在此行业中，这一角色尤为突出。这些被称为“执行伙伴”的第三方机构包括国际非政府组织、大型私人承包商及咨询公司。例如，若美国政府计划向孟加拉国的小农户分发化肥，可能会选择与美国开发承包商Chemonics签订合同。事实上，在2023年，Chemonics从美国国际开发署（USAID）获得的合同金额在所有承包商中排名第一，超过10亿美元。
为了发挥网络效应与规模经济优势，执行伙伴通常集中设立于主要援助国的首都——如柏林、日内瓦、伦敦、巴黎、罗马和华盛顿。因此，来自贫困国家的组织或个人直接分配援助的情况相对少见。根据全球发展中心研究员查尔斯·肯尼和斯科特·莫里斯的研究，2020年，美国仅有不到9%的对外援助由受援国政府或本地企业负责管理。长期以来，富裕国家中间机构的高度可见性，成为批评者指责援助行业效率低下、运作不公的依据。这一批评并非毫无根据。根据新闻机构Devex的分析，美国国际开发署排名前50的承包商中，有47家总部位于美国。
以往旨在纠正外援行业失衡现象的改革努力，主要集中在减少资源浪费，并提高援助资金直接惠及受益者的比例。2005年，包括90个国家在内的政府签署了《巴黎援助有效性宣言》，呼吁推动援助改革，例如使捐助方目标与受援国优先事项保持一致，协调各类发展干预措施，并吸纳更多本地合作伙伴。
特朗普政府第一任期内，美国国际开发署署长马克·格林提出，应通过提升受援国在发展规划、融资与管理方面的能力，逐步减少其对外援的依赖。其继任者萨曼莎·鲍尔则设定目标：到2025年，将由受援国本地组织管理的资金比例提升至25%。
关于援助应占国民总收入比重及其优先事项，各国共识历经演变。1970年，一项联合国决议建议，各国应将其国民总收入的0.7%用于官方发展援助。然而，截至2023年，仅有五国实现该目标：丹麦、德国、卢森堡、挪威和瑞典。
在美国，历届民主、共和两党政府虽均曾就对外援助作出广泛承诺，但即使在援助行业内部，对于援助目标的合理性与优先顺序，争论始终不断。自2000年189个国家通过联合国千年发展目标以来，扶贫一直是该行业的主要方向；而在2015年《巴黎协定》签署之后，越来越多政府开始认可，将应对气候变化纳入援助目标的必要性。
供应危机
但近期有关援助的争论背后，实则反映出一场深刻的政治与公共规范转变——正是这些变化支撑了该行业的延续。如果将援助视为慈善行为，富国便是慷慨的捐助者，穷国则是被动的受益者；而若将其视为一个产业结构，则富国是项目与规范的供应方，穷国则是发展工具与制度架构的接受者。
在此逻辑下，富国通过发展援助输出项目、标准与流程，旨在改善发展中国家的基础条件，进而服务自身的经济利益与安全目标——或者在最低限度上，至少让捐助国“感觉”自身为全球发展做出了实质贡献。而受援国则扮演项目“消费者”的角色，希冀达成上述目标；即便未能实现，也需维持一种可能性认知：即终有一日能够达致这些成果。
然而，这一市场正遭遇前所未有的“供给危机”。长期以来，富裕国家的民众与政界普遍认为对外援助具有道义价值与战略意义。但目前，这种共识正在动摇。援助行业曾多次经历因援助国国内政治更替而带来的周期性波动，但本轮变局的根本不同在于，公众对既有经济模式及其衍生的援助范式愈发不满。
自2008年全球金融危机以来，多个援助国面临经济停滞、生产率增长乏力、全球竞争力下滑以及国内不平等加剧的挑战。在经济不确定性上升的背景下，越来越多富裕国家的公民开始质疑：在本国仍有大量社会需求未被满足的情况下，是否合理将宝贵的公共资源用于境外援助。
这种疑虑并非特朗普政府时期的孤例。美国并不是唯一一个收紧对外援助的国家。2024年，经合组织发展援助委员会（DAC）排名前十的捐助国中，有八个宣布削减援助预算，并提出要使国际发展项目更紧密地服务本国利益，例如要求项目优先采购本国商品与服务。当年，世界第二大双边援助国德国宣布削减53亿美元的援助预算。英国则于2月决定削减40%的援助支出，将资源优先投向国防领域。2025年3月，荷兰政府表示将在五年内削减37%的双边援助预算，并减少对部分联合国机构的财政支持。
目前，在多国政坛右倾趋势日益明显的背景下，对外援助被不少选民视为资源浪费，且认为其过度聚焦于诸如气候行动、性别平等、民主推广等与左翼议程关联紧密的事务。
公众对援助政策背后的技术官僚、政策专家与学术机构也愈加抱持怀疑态度。即便是如英国工党政府这样倾向左翼的政党，也在舆论压力下开始调整援助政策方向。根据YouGov于2025年2月发布的民调数据，65%的英国受访者支持在压缩对外援助的基础上提高国防开支。
流血不止
政策变化的速度与规模，使援助行业正面临一场生死攸关的系统性危机。捐助国政府正在以迅猛且可能不可逆的方式瓦解该行业赖以生存的市场结构。今年1月，美国前总统特朗普签署行政命令，冻结全部对外援助资金，表面理由是要求国务卿重新审查援助项目是否符合国家利益。该命令发布数周后，全球最大双边发展机构——美国国际开发署（USAID）陷入瘫痪，并迅速瓦解，随之引发一系列连锁反应。
大量中小型非政府组织因资金中断而被迫关闭。为美国国际开发署实施项目的大型承包商，例如FHI 360、Chemonics及DAI Global，已终止多个国家项目，关闭驻外办公室，并在全球范围内裁员数百人。多边机构也受到波及。例如，国际移民组织、联合国艾滋病毒和艾滋病联合规划署、联合国难民事务高级专员公署及世界卫生组织等联合国机构，有20%至40%的资金来源于美国，这些组织现正被迫缩减运作规模。
高校研究经费的削减可能进一步加剧援助体系的动荡。特朗普政府已取消或冻结对哥伦比亚大学、约翰·霍普金斯大学及普林斯顿大学等顶尖高校在发展研究领域的数十亿美元资助。这些削减将直接减少接受发展援助相关培训的专业人才数量，迫使多个用于评估援助成效的项目终止，并削弱各机构在援助项目设计、执行与评估方面积累的制度性知识。全球健康、气候行动、性别平等及民主推广等一系列学术与倡议领域的基础，亦面临系统性崩溃风险。
援助行业衰退的短期影响已初见端倪，其长期影响则尚未可知。在约25个国家，官方发展援助占国民总收入的比重极高，包括布隆迪、利比里亚、马拉维、瑙鲁、索马里、南苏丹和也门等。这些国家中，多项关键的教育与医疗项目已被迫叫停。而私人捐助者难以弥补这一财政缺口——根据经合组织的数据，私人慈善在全球年度外援资金流中占比不足10%。此外，鉴于美国政府的潜在打压，全球排名前40的大型私人捐助者中占多数的美国个人与企业慈善家，也可能选择收缩活动范围，进一步削弱援助体系的补充能力。
快速致富
对外援助正迅速沦为一个“夕阳产业”。然而，这并不意味着富裕国家应当放弃全球减贫的责任。在应对移民压力和维护国际稳定的背景下，富国依然有必要推动非洲、拉丁美洲和南亚地区的经济发展与社会安定。为此，政策专家、学者、倡导者、慈善家与人道主义工作者应当推动将“全球发展”从传统援助产业中剥离出来，转而将其锚定于推动产业转型的战略框架之中，以此挽救全球发展的核心目标。
历史表明，一个国家实现工业化的路径通常包括技术引进、机械化与数字化能力的提升，以及由此带来的生产率提高和劳动力技能升级。工业化过程中的劳动力转移——从低生产率的自给农业向电子、制药、绿色技术与数字服务等高生产率产业过渡——不仅显著提升了就业与收入水平，也促进了社会结构的深刻变革，如女性劳动力参与度上升、女童入学率提高以及童婚现象的减少。
工业化已使众多国家摆脱贫困、实现繁荣——从英国、德国、美国、到日本、韩国、新加坡、波兰和中国，皆是典范。当前，泰国与越南正借助制造业外资、互联互通的基础设施、受过培训的劳动力和扩大中的出口市场，逐步迈向工业化。
援助行业的结构性问题之一在于，其资源过于分散，未能系统性地聚焦于提升生产率的关键产业。因此，全球发展的倡导者应致力于为较贫穷国家争取廉价发展融资，用于对电力、电信与公共交通等基础性行业的定向投资。这些投资应以增强经济连接性和促进产业增长为目标。同时，发展融资亦须纳入遏制非法资金流动的制度安排。
非洲国家每年因精英腐败、非法资本外逃及跨国企业避税所流失的资金高达900亿美元，远超富国政府每年提供给非洲的约600亿美元援助。若富裕国家能加强对避税天堂与离岸金融中心的监管，并加快落实2023年达成的全球税收协定（该协定设定跨国企业最低税率并由138国签署），上述资本流失的局面有望改善。
当前由贫困国家本土组织或个人直接管理的援助项目依然极为有限。
贫穷国家若要实现可持续发展，还需一个稳定、开放的国际贸易环境，确保其产品与服务能够进入富裕国家市场。多项研究与长期经验表明，无论对于贫国还是富国，保护主义与自给自足均不足以带来繁荣。尤其在人工智能、电池技术、无人机与可再生能源硬件等高增长领域，富国企业有必要将目光投向非洲、拉丁美洲与南亚等新兴市场，以实现增长与互利。
因此，从事全球发展的专业人士需重新确立指导方针，以更有效地支持产业转型。这或许意味着制定全新规则，用于规范富裕国家对关键信源的争夺——例如刚果（金）的钴或赞比亚的铜。同时，全球的伦理学家与社会科学家也应参与制定技术发展规制，特别是在人工智能、无人作战系统及其他新兴科技与人类社会交汇之处。
若全球发展的支持者将产业转型确立为行动核心，他们将更有可能协助各国人口摆脱贫困，同时避免引发政治反弹。工业化一旦在贫困国家实现，将为全球带来实质性利益。唯有当全球发展不再仅被视为慈善项目，它才最有可能在新时代中存续与奏效。
作者
扎伊纳布·乌斯曼是华盛顿特区卡内基国际和平基金会高级研究员兼非洲项目主任
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