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森林覆盖率大幅下降 应沿用《森林法实施条例》统计口径
文/孙久灵
《2021中国林草生态综合监测评价报告》公布了各省（区、市）新口径森林覆盖率。各地的森林覆盖率与第九次全国森林资源清查数据（2014-2018年）相比下降的省份有20个，如青海省的森林覆盖率由5.82%下降到2.21%，降幅-62.03%；江苏省由15.2%下降到7.22%，降幅-52.50%；宁夏由12.63%下降到9.88%，降幅-21.77%；连续45年保持森林覆盖率全国首位的福建省也由66.8%下降到65.12%。通过实施林业重点工程大规模推进国土绿化，我国森林覆盖率由二十世纪七十年代中期的12.7%提高至24.02%，但由于实施多年统计森林覆盖率统计口径的变化，导致大量绿化成果未纳入统计范畴。主要问题如下：
1.新的森林覆盖率统计只计算基于“国土三调”林地内的森林；计算口径范围缩小，导致森林覆盖率下降。根据自然资源部 国家林业和草原局关于共同做好森林、草原、湿地调查监测工作的意见（自然资发〔2022〕5号）规定：森林覆盖率指标应覆盖并仅限于“三调”及其国土变更调查的全部林地范围。由此，原计算森林覆盖率的城市建设内森林、城市道路绿化带、农田林网、园地的经济林均不在统计口径范围。而林业系统一直以来按照《森林法实施条例》第二十四条规定计算森林覆盖率，是指以行政区域为单位森林面积与土地面积的百分比。森林面积，包括郁闭度0.2以上的乔木林地面积和竹林地面积、国家特别规定的灌木林地面积、农田林网以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖面积。森林覆盖率统计口径范围缩小，导致森林覆盖率下降，造成大量绿化成果未纳入统计范畴。
2.新的森林覆盖率统计口径对“森林”的定义发生了改变，外延缩小；覆盖度在30%至40%之间的灌木林不在森林覆盖率统计范围。新的森林覆盖率统计方法，即森林覆盖率等于森林面积占土地总面积的比重，森林面积等于乔木林面积、竹林面积、国家特别规定灌木林面积之和。按照自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知（自然资发〔2023〕53号）和自然资源部关于印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》的通知（自然资发〔2023〕234号）对国家特别规定的灌木林进行了重新定义，是指分布在年均降水量400毫米以下的极干旱、干旱、半干旱地区，不包括乔木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。其取消了原林业系统规定的乔木分布（垂直分布）上限以上，或热带亚热带岩溶地区、干热（干旱）河谷等生态环境脆弱地带以及以获取经济效益为目的进行经营的灌木经济林作为森林的规定。原林业系统规定灌木覆盖度30%以上，现在要40%以上才认定为森林，由此导致灌木覆盖度在30%至40%之间的灌木林均不在森林覆盖率统计范围。
3.国土坚持按现状认定地类，深刻影响森林覆盖率计算。园地与耕地、林地等属于一级地类，其包括果园、茶园、橡胶园地、油料园地和其他园地二级分类；大部份园地与《森林法》按照用途分的五大林种中的经济林重叠，按《森林法》其用地为林地。如林地上种植了《森林法》鼓励发展的果树等经济林，国土变更调查将其调查为园地，地类就不在是林地，其直接影响森林覆盖率计算。《2021中国林草生态综合监测评价报告》公布的34个省级单位森林覆盖率（2021年）显示比第九次森林资源连续清查（2014-2018年）下降的省份有20个，根源就是森林覆盖率统计首次以国土“三调”数据为统一底版，仅限于林地范围，国土年度变更调查将在林地种植经济林调查为园地是一个重要因素。
森林覆盖率指标是党政领导班子和党政正职政绩考核的重要约束性指标。按照新的森林覆盖率统计口径计算后的森林资源数据，与各省市所制定的“十四五”规划目标值均存在较大差距，根源就是森林覆盖率统计口径的变化。提高森林覆盖率是我国向世界展示碳中和目标的一个窗口，是我国应对气候变化的战略选择；也是深度参与全球气候谈判，开展国际合作与斗争的需要。
为此，建议：
1.统计森林覆盖率口径继续沿用《森林法实施条例》规定的方式。《森林法实施条例》第二十四条规定森林覆盖率，是指以行政区域为单位森林面积与土地面积的百分比。森林面积，包括郁闭度0.2以上的乔木林地面积和竹林地面积、国家特别规定的灌木林地面积、农田林网以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖面积。林业系统实施多年的森林覆盖率计算口径是经过实践证明能够充分反映我国国土绿化成果。根据《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》，到2035年全国森林覆盖率要达到26.00%，我国目前森林覆盖率为24.02%，增加近2个百分点，从数值上来看不大，但从国土面积来看，2个百分点就是接近19.2万平方公里。我国土地资源有限，通过扩大造林面积增加森林资源的空间不足；当前大规模国土绿化重点从注重增加森林面积转向面积和质量并重，
并将工作重心向提高森林质量倾斜。为此，我国大规模国土绿化成果需要精准体现，不能人为改变统计口径降低森林覆盖率。
2.各类被调查为园地的经济林纳入森林覆盖率统计范围。根据三调数据，我国有园地3.03亿亩。将园地分类中的果园、茶园、橡胶园地、油料园地和其他园地中的木质经济林按照林地政策管理；这些园地本就属于《森林法》中经济林范畴，有严格的法律法规和明确的管理部门，按照林地管理符合行业发展属性要求，对完成森林覆盖率约束性指标有重要意义。
3.灌木覆盖度在30%到40%的灌木林应继续在森林覆盖率统计范围。灌木林地覆盖度标准由30%提升到40%，覆盖度30%到40%之间的灌木不再认定为灌木林地，不符合林业发展实际，林业系统执行覆盖度大于30%的认定为灌木林地已经20余年，实践证明符合我国林业国情，是尊重自然、顺应自然、保护自然，高质量地绿化祖国，充分反映绿化成果体现。
注：本文写于2023年。
