作者|中国法学会立法学研究会
责编|薛应军
正文共3838个字，预计阅读需11分钟▼
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义、保证党和国家长治久安的战略和全局高度，定位法治、布局法治、厉行法治，将立法工作作为全面依法治国的基础性工作，坚持以良法促进发展、保障善治，统一多层次立法体制不断完善，形成了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。立法体制机制改革实现由局部探索到系统集成与全面深化转变，取得一系列顺应时代发展、回应人民需求的重大成就。
健全立法体制机制是深化立法领域改革的枢纽工程和科学立法的关键要素。当前，立法研究工作贯彻落实党的二十届三中全会精神的一项重要任务，就是系统总结党的十八大以来的成效经验，精准把握新的挑战，提出立法体制机制进一步改革创新、加强立法工作队伍建设与人才培养的思路建议，推动构建系统完备、科学规范、整体协同、运行高效的立法制度体系，充分发挥立法对整个法治系统的引领和推动作用，为国家治理现代化提供坚实支撑。
健全立法体制机制面临的挑战
新兴领域立法面临新挑战。习近平总书记指出：“要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备、维护国家安全所急的法律制度，加快我国法域外适用的法律体系建设。”这深刻揭示了加强新兴领域立法的重要性和紧迫性，为推进新兴领域立法提供了方向指引和根本遵循。近年来，全国人大和地方人大在新兴领域的立法步伐明显加快，制定、修改了一批法律法规，发挥了重要的法治保障作用。但与数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用新业态新模式的实践需求相比，立法工作还存在时间差空白区，要尽快填补空白点，补齐薄弱点。
涉外领域立法提出新要求。党的二十大报告提出“统筹推进国内法治和涉外法治”。当前，我国涉外立法仍存在域外适用的法律体系不健全，规范内容缺乏可操作性、效力等级低、执法标准及程序不统一、原有规则亟须提档升级和创新性规则供给不足等问题。要与时俱进，以解决涉外关系中的矛盾和纠纷作为界定涉外法律法规性质、范围的标准，补齐涉外立法体制机制短板。
立法人才队伍建设有待新突破。与日益增长的立法需求相比，高质量立法人才培养与工作队伍建设还有一定差距。高校与科研机构对立法人才培养的重视不够，法科人才培养方案缺少对立法人才核心素养的要求，立法学统编教材未纳入“马工程”建设，立法学类课程设置不足，任课教师大多缺乏立法工作经历和实践经验。一些地方立法机关的专职立法人员比例偏低，兼具学科背景和实践经验的综合型立法人才相对较少。
健全立法体制机制须与时俱进。现行立法体制机制与新时代立法的要求总体适应，但还面临一些新形势新问题新要求，要在实践中不断总结经验教训与时俱进发展。已有的制度要不断完善，尚未落实的制度要加快落地，新领域新实践要搞好制度创新、填补制度空白。采取有力措施健全立法体制机制，为中国式现代化建设提供更完善的制度保证、更强大的能力支撑、更强劲的动力源泉。
健全立法体制机制的主要思路和建议
加强党对立法工作的集中统一领导，推进党领导立法工作科学化、规范化、制度化、法治化。习近平总书记指出：“我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。”当前，党领导立法的体制形式和方法程序机制要通过细化、规范、创新的思路进一步拓展，以推动党领导立法方式与新时代立法工作任务的紧密衔接。一是坚持宏观领导、集体领导、依法领导原则，中央和地方依法分工负责、分级进行；二是明确党的重大事项立法决定权，包括重大事项的范围、立法决定权的权限、立法决定权的行使程序等；三是明确党的修改宪法建议权，包括修改宪法建议提出的条件、原则、程序及决议程序等；四是明确党的听取立法报告权，包括报告的主体、权限、内容、方式和程序等。
坚持依法治国与依规治党相结合，正确处理党的政策、党内法规同宪法法律的关系，实现党规与国法的有机衔接。要在立法过程中全面贯彻落实党的路线方针政策，建立健全党中央大政方针与立法、修法联动机制，及时把党的政策主张转化为国家意志；要建立党内法规的制定机关与立法机关及工作机构的定期会商协调机制；要提高把政治话语转化为“法言法语”的能力水平。
加强立法协调，保证优质高效完成立法工作。要发挥好人大在立法协调中的主导作用，发挥好党对立法协调的领导核心作用，健全立法项目的工作协调机制，确保政府在立法协调中的依托保障。
充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。把准立法方向，发挥人大在立项环节的主导作用；明确立法框架，发挥人大在起草环节的主导作用；维护法治统一，发挥人大在审议环节的主导作用；确保立法公开，发挥人大在通过与公布环节的主导作用。
充分发挥政府在立法中的显著优势，提升立法实效。充分发挥政府立法部门的立法经验优势、信息资源优势、物质保障和财力支持优势；探索推进由人大常委会法工委与政府部门负责法案起草工作的相关负责人共同担任立法起草小组组长的“双组长”制；依托政府，提出高质量草案，完善立法后评估。探索建立立法快速反应机制。要及时收集分析防范安全风险、回应社会热点、保障改革先行先试、应对新技术新应用、开展涉外法治斗争等提出的立法需求；快速反应，及时发现找准问题，研究提出立法对策建议；及时启动相关立法，集中力量高效起草、快速审查审议通过；统筹协调，集中“清废改立”，全面提升行政法规质效。
细化各方参与立法工作的体制机制，鼓励多元共治，提升立法民主性、针对性。拓展和优化各方参与立法的环节、形式、途径；将立法全过程作为宣传立法工作和民主法治的过程；不断拓宽立法参与者的范围，在立法过程中充分发挥协商交流作用。
改进增强地方立法的针对性、有效性和可操作性。直面问题、平衡利益、力求精细，不断优化法律法规起草；广泛扎实调研、精准征求意见，科学开展论证评估，持续优化立法工作方法；建立地方立法质量标准体系，推动区域协同立法工作制度化、规范化和实效化。
推进高水平涉外立法，全面加强涉外领域法律法规体系建设。加快推进涉外重点立法项目，完善相关法律法规涉外条款，构建我国法域外适用法律体系建设；着力提高涉外立法质效，探索建立涉外立法快速响应机制，补齐急需领域的法律法规制度短板；积极参与国际规则制定，增强我国在国际规则体系中的话语权和影响力。
完善立法技术规范标准，统一立法术语表达，建立智能化的立法信息技术支撑体系。树立新时代质量优先的立法指导思想，改变“立法宜粗不宜细”的既有观念；推进法律援引条款更明确具体，力争在立法阶段梳理清楚、指示明白，最终使制定出来的法律好用、管用、便于执行；实现法律用语标准统一，建立标准化、定期更新的立法用语库；加强立法数字化信息化建设，建立智能化立法信息数据库，形成立法需求充分收集、意见精准识别、规划科学制定、资源合理配置、用语智能化选择与审查等信息技术支撑体系。
加强立法理论研究和人才队伍建设
加强基础理论研究。构建中国自主立法学知识体系，力争在基本概念、基本原则方面形成共识和突破。要紧密结合全面依法治国的伟大实践，对新时代法治中国建设的鲜活经验进行系统梳理、科学总结，深刻揭示我国社会主义法治的本质特征、发展道路、实践逻辑。坚持马克思主义法学理论与中华优秀传统法律文化相结合，扎根独树一帜、博大精深的中华法律文明，深入研究中国古代法律思想和制度，深入挖掘中华法律文明的精华和精髓，提炼出具有深厚民族基因、文化根基的自主法学知识。
打造高素质专业化立法人才队伍。完善以实践为导向的法学院校教育培养机制，注重培养立法学后备人才，鼓励青年学者投身立法研究。积极搭建平台，挖掘理论功底好、研究水平高、业务能力强的青年立法理论研究人才。推动完善立法学课程体系，在本科和研究生教育阶段推广立法学课程，强化立法实践教育。深化立法学理论研究，活跃学术氛围，通过举办全国法科学生模拟立法大赛等，培养造就更多立法学专业人才。
健全完善制度，强化立法人才能力建设。制度建设方面，坚持“党管干部”根本原则，坚持党对立法的组织领导；优化专门委员会人员组成；制定立法工作队伍制度建设方案；完善立法人才发现和培养机制，推进立法人员的选、育、管、用、训全链条机制建设；鼓励地方立法机关先行先试。能力建设方面，提高政治站位，准确把握、深刻理解党中央出台一系列重大决策部署的总体考虑和战略意图；提高实践能力，更加重视丰富实践探索、强化实践锻炼、增强实践本领、提升综合素质；提高创新能力，把握重点领域、新兴领域、涉外领域立法的方向、重点和时机，以实际问题为导向，补齐相关领域的法律短板。
加强立法专家参与和人工智能辅助立法。推动专家学者与社会公众广泛参与法律法规的起草、审议、修改、清理及立法监督工作，建立统一的立法专家数据库和技术支持平台；推进立法专家顾问制度，在立法计划项目论证过程中，对为法律规范设计提供关键情况、提出关键意见、提交关键方案的，实行评奖鼓励；建立系统的立法专家论证咨询机制，开展立法前、中、后独立评估；建立基于多源信息的立法调研系统和立法规划/文件智能生成系统，实现人机协同的文本生成模型。
本文为中国法学会部级法学研究重点委托课题“新时代立法体制机制建设与创新研究”〔课题编号：CLS（2024）ZDWT28〕的研究成果。
（课题组成员：许安标、冯玉军、丁祖年、张绍明、封丽霞、高绍林、沈鸿艺、薛照融）
