裁判要旨
1.法定二十年的起诉期限是最长诉讼保护期限
法律规定的该二十年起诉期限是最长诉讼保护期限，是在公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限，只要因不动产纠纷作出的行政行为超过二十年，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起诉讼，不存在耽误、中断或者延长等情形。
2.同一不动产多次转移登记情况下原利害关系人的权利救济
同一土地经初始登记后又转移登记或者多次转移登记，原利害关系人对初始登记或首次转移登记行为提起诉讼，被诉登记行为未被撤销或确认无效的，原利害关系人再对后续转移登记行为提起诉讼，人民法院不予受理。
案例详情
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申441号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南省文昌市铺前镇铺港村民委员会南山村民小组。
诉讼代表人苏运雄。
委托代理人王伟，海南新概念律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市清澜开发区市政府大楼。
法定代表人王晓桥。
原审第三人中国人民解放军海军榆林房地产管理办事处。住所地：海南省三亚市榆亚路158号。
法定代表人康攀，负责人。
原审第三人中国人民解放军海军陆战学院。住所地广东省广州市白云区石沙路1951号。
法定代表人高东，司令员。
再审申请人海南省文昌市铺前镇铺港村民委员会南山村民小组（以下简称南山组）因诉被申请人海南省文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）及原审第三人中国人民解放军海军榆林房地产管理办事处（以下简称海军榆林房管处）、中国人民解放军海军陆战学院（以下简称海军陆战学院）土地行政管理一案，不服海南省高级人民法院（2018）琼行终35号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
涉案土地坐落于海南省××前镇，面积109766.67平方米。1992年8月12日，在原××县政府的主持下，海军38182部队与南山组和铺前镇铺港村民委员会后港村民小组（以下简称后港组）在铺前镇人民政府签订《土地权属协议书》，三方明确了海军38182部队军事设施用地的界线范围。1992年8月18日，原××县政府作出文府函（1992）232号《关于同意海军部队和南山村、后港村签订土地权属协议书的批复》（以下简称232号批复），同意后港组、南山组和海军38182部队签订的《土地权属协议书》，责成原××县国土局及时按双方商定的土地权属界线确权发证。1993年11月20日，原××县政府经审核，就涉案土地向海军38182部队颁发文国用（93）字第2200490号《国有土地使用证》（以下简称1993年国土证）。该证登记的土地使用权人为海军38182部队，面积109766.7平方米，坐落于海南省××前镇，批准文号为232号批复，四至范围以地籍图为准。在海军38182部队撤编资产移交海军榆林房管处管理使用的过程中，1993年国土证不慎遗失。2011年7月23日，中国人民解放军海军榆林地区房地产管理局在《海南日报》上刊登《遗失声明》。中国人民解放军海军榆林地区房地产管理局与海军榆林房管处属同一机构，对外名称为海军榆林地区房地产管理局。随后，海军榆林房管处向文昌市国土局申请补发涉案土地使用权证并对名称变更登记。文昌市国土局对海军榆林房管处的申请进行审核后，在《海南日报》上刊登《补发土地使用证书公告》，载明1993年国土证遗失，现刊登遗失声明，公告期满无人提出异议，将补发新的土地使用权证书。2011年12月6日，文昌市政府向海军榆林房管处颁发文国用（2011）第Ｗ2200836号《国有土地使用证》（以下简称2011年国土证）。2011年国土证登记的土地使用权人为海军榆林房管处，面积109766.67平方米，坐落于海南省××前镇，使用权类型为划拨，土地权属来源证明文件为232号批复，并注明该证项下109766.67平方米土地系根据232号批复划拨，1993年11月20日初始登记证号为1993年国土证，2011年12月6日因遗失补办、年检更名换证而进行变更登记，该证《土地登记卡》载明土地面积“10976.67”平方米存在笔误，实际应为该证正页登记的109766.67平方米。该证登记的土地性质、坐落、界线、面积等内容均与1993年国土证登记的土地性质、坐落界线、面积等内容一致。此后，经中央军委批准，涉案土地由92830部队后勤部作为军事设施用地。2017年8月后，涉案土地又转由海军陆战学院使用。2016年5月8日，92830部队后勤部为了建设军事设施，在当地张贴《告示》，限期当地村民自行清理涉案土地上非法占用部队营区内的各种设施。南山组以涉案土地属其集体所有为由，于2017年8月21日提起本案诉讼，请求撤销2011年国土证，将土地确权颁证给后港组和南山组，后根据一审释明增加诉讼请求，要求确认颁发1993年国土证的行为违法。二审期间，南山组又对文昌市政府于2011年向海军榆林房管处颁发的文国用（2011）第Ｗ2200837号《国有土地使用证》（以下简称837号国土证）提出异议。
海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初152号行政裁定认为，原××县政府早于1993年11月20日就给海军38182部队颁发了1993年国土证，但南山组直到2017年10月26日才诉请确认文昌市政府给海军38182部队颁发的1993年国土证违法，明显超过因不动产起诉的20年最长期限。南山组在庭审中提交了92830部队后勤部于2016年5月8日张贴的《告示》，并称该《告示》张贴时，其才知道文昌市政府于2011年12月6日给海军榆林房管处颁发了2011年国土证。南山组到2017年8月21日才起诉，明显超过六个月起诉期限。依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，裁定驳回起诉。
海南省高级人民法院（2018）琼行终35号行政裁定认为，文昌市政府颁发837号国土证不属于二审审查范围，南山组如对颁发该证的行政行为有异议，可依法另行提起诉讼。一审法院在海军陆战学院提供相关说明后将其列为第三人并无不当。对行政诉讼的起诉期限依法进行主动审查，是人民法院的法定职责，法院应对起诉是否符合法律规定先行审查后，才对本案被诉的具体行为是否违法进行实体审查。一审法院对本案进行审理，对1993年国土证与2011年国土证的关系查明后作出后证由前证换发而来的判断，正是法院依法行使审判权的结果，由此建议当事人追加诉讼请求亦是依法行使释明权，不存在未审先判情形。原××县政府早在1993年11月20日就给海军38182部队颁发了1993年国土证，但南山组至2017年10月26日才诉请确认1993年国土证违法，明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的20年起诉期限。南山组自认于92830部队后勤部2016年5月8日张贴《告示》时，知道文昌市政府向海军榆林房管处颁发了2011年国土证，其应自2016年5月8日知道该颁证行为之日起六个月内（即2016年11月8日前）提起诉讼，但直至2017年8月21日才诉请撤销2011年国土证，明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。即使按照2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第六十四条的规定，南山组也应当自2016年5月8日知道该颁证行为之日起一年内（即2017年5月8日前）提起诉讼，而南山组至2017年8月21日才提起诉讼超过了一年的起诉期限。南山组称不知道土地证的详细信息并因信息不明确不能行使诉权，系其怠于行使自身权利的结果，其责任应由自身承担，该上诉理由没有事实和法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
南山组不服二审裁定，向本院申请再审称：（一）文昌市政府未能提供任何证据证实1993年国土证客观存在，亦不能证实该证的土地权属来源清楚、颁证程序合法。在此情形下，原审认定再审申请人对1993年国土证的起诉超过20年最长保护期限是错误的。（二）再审申请人对2011年国土证的起诉没有超过起诉期限，原审以92830部队后勤部张贴《公告》之日作为起诉期限的起算点，是错误的。（三）涉案土地是南山组与后港组共同所有的集体土地，且一直由其实际使用。《土地权属协议书》将集体土地转为国有土地，没有事实和法律依据，且没有土地所有权人后××与××组的盖章，属无效协议。综上，请求依法再审，撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理本案。
本院经审查认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定，起诉如无正当理由超过法定的起诉期限，当事人则丧失诉权，人民法院将不再受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”也就是说，法律规定的该二十年起诉期限是最长诉讼保护期限，是在公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限，只要因不动产纠纷作出的行政行为超过二十年，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起诉讼，不存在耽误、中断或者延长等情形。本案中，原××县政府于1993年11月20日向海军38182部队颁发了1993年国土证。南山组不服，于2017年8月21日提起本案诉讼，请求确认原××县政府颁发1993年国土证的行为违法并撤销2011年国土证。自1993年国土证颁发之日起至南山组起诉时止，早已超过二十年的最长诉讼保护期限。一审裁定驳回南山组的起诉，二审裁定驳回上诉，均无不当，本院予以维持。南山组主张，未有证据证实1993年国土证客观存在。但是，1993年国土证的《土地登记审批表》《国有土地使用权登记卡》《地籍图》《地籍调查表》等档案材料，足以证实原××县政府于1993年11月20日向海军38182部队颁发了1993年国土证的事实，故南山组提出的该主张不能成立，本院不予支持。南山组还主张1993年国土证土地权属来源不清、颁证程序违法，但一、二审法院系以超过最长起诉期限为由驳回起诉，本案并未进入实体审理，故对此实体问题，一、二审法院未予审查并无不当，后港组以此为由申请再审，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，起诉人与被诉行政行为具有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件之一。在土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的公民、法人或者其他组织，原本与行政机关颁发土地证的行政行为有利害关系，具有提起诉讼的原告资格，但是，同一土地经初始登记后又转移登记或者多次转移登记，原利害关系人对初始登记或首次转移登记行为提起诉讼，被诉登记行为未被撤销或确认无效的，原利害关系人再对后续转移登记行为提起诉讼，人民法院不予受理。本案中，海军38182部队在撤编并将资产移交海军榆林房管处管理使用的过程中，1993年国土证不慎遗失。2011年7月23日，中国人民解放军海军榆林地区房地产管理局在《海南日报》刊登1993年国土证《遗失声明》。2011年10月1日，文昌市国土环境资源局在《海南日报》刊登《补发土地使用证书公告》。2011年12月6日，文昌市政府向海军榆林房管处补发2011年国土证，该国土证的土地性质、坐落、四至界线、面积等主要内容与1993年国土证一致，仅因海军38182部队撤编后将资产移交海军榆林房管处管理使用，将土地使用权人变更为海军榆林房管处。因此，2011年国土证是对1993年国土证的换发、补发，没有改变土地登记的关键内容。颁发2011年国土证系基于1993年国土证的效力，在1993年国土证的效力未被依法否定的情形下，颁发2011年国土证的行为与南山组没有利害关系。参照前述司法解释的规定，南山组起诉请求撤销2011年国土证，不符合行政诉讼受案条件。因此，原审驳回南山组对2011年国土证的起诉，虽理由不当，但处理结果正确，本院予以维持。
综上，南山组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回海南省××前镇铺港村民委员会南山村民小组的再审申请。
审判长 刘艾涛
审判员 杨志华
审判员 熊俊勇
二〇一九年三月二十八日
书记员 唐劲松
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