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在通过军事手段解决日中战争无望的情况下，日军占领汉口、广州后的1938年11月3日，近卫内阁发表了“东亚新秩序”声明。
声明称：第一，中日战争的目的在于，日本、“伪满洲”、中国建设东亚新秩序：第二，如果国民政府放弃以往的反日政策、刷新其人员组成，日本将不拒绝其参与新秩序的建设。
这份“东亚新秩序”声明显示了日本对国际社会基本立场的转变，具有非常重要的意义。
1、“东亚新秩序”的要求
在此之前，日本方面一直宣称，中日战争是对中国方面排日行为的自卫行动，而近卫声明把它重新定位为以建设“东亚新秩序”为目的的行动。关于这一点，有田八郎外相表明了日本政府的立场，宣称，在东亚不能用事变前适用的观念和原则约束现在及将来的事态。
1938年12月22日的近卫首相谈话阐明了“东亚新秩序”日中合作的内容。谈话中称，基本理念是善邻友好、共同防共、经济合作，但具体的实际内容则是：要求中国允许日本在中国特定地区驻军；在华北和内蒙古为日本开发资源积极提供方便等等。
近卫谈话的依据是1938年11月30日的御前会议上通过的《日中新关系调整方针》。它的内容如下：首先，为了促进日中提携，允许日军在华北、内蒙古驻兵；驻兵地区的铁路、航空、通信、主要港口航道的监督权归日方所有。此外，对于华北、内蒙古的资源，为日方提供特殊的方便。这些是对中方提出的核心要求。
除此之外，日本还要求：新中国的政治形态不是现行的国民政府那样的中央集权制，而是采取“分治合作主义”，即自治政权联合体的形式；在其他地区，对于特定的资源，也要给日本提供必要的方便：中方赔偿日方在战争中的损失。而且，谈话认为，由于日中提携，第三国在中国的经济活动和权益受到“限制”理所当然。
这些政策着眼于日本确保华北、内蒙古的资源和驻兵，另外，还意在限制列国的在华权益和经济活动。在这个意义上，这种政策内容明显违背以往华盛顿体系中的尊重主权、机会均等原则。另外，可以说，它改变了一直以来的尊重列国既得权益的原则（实际上，这后来导致了限制长江上的自由航行权、日本船只垄断华中占领区的内河航行以及翌年6月封锁天津英法租界等事件)。
这种方针是以稻田正纯为首的作战课起草的。基本内容没有本质上的修改，便在大本营政府联络会议上获得通过。
另外，“东亚新秩序”声明宣称，如果国民政府满足一定的条件，将不拒绝其参与建设新秩序。这一内容修改了先前发表的“不以国民政府为谈判对手”的声明。
但它的条件是《日中新关系调整方针》中说明的条件，而且包含拥立国民政府内有影响力的人物建立新政权，取代蒋介石政权之意。这即扶植在国民政府内长期与蒋介石争夺主导权的汪兆铭。其目的是，通过政治活动，建立以汪兆铭为首的新政权，推翻蒋介石政权，从而解决事变。然后，在新政权下，合并北京“临时政府”和南京“维新政府”，培育一个新的中央政府。
通过影佐祯昭军务课课长的暗中活动逃出重庆的汪兆铭，以接受近卫首相谈话的形式，向中国各方面发出了“和平通电”。然而，事与愿违，赞成的只有极少数人，反蒋介石派的军队也没有任何行动。最终，日方的企图受挫，近卫内阁和陆军中央通过军事手段和政治手段解决日中战争的设想落空。
2、统制派的掌权
此外，近年来，东亚共同体论作为超越民族主义的政治主张受到人们的关注。但是，当时的东亚共同体论支持了近卫文麿依据《日中新关系调整方针》提出的“东亚新秩序”，这一点不容忽视。那就是，它包括向华北、内蒙古驻兵和确保资源的要求。
值得一提的是，武藤章认为，日中战争本质上是日本的“大陆政策”与中国的“民族运动”的冲突，是“大和民族与中华民族的民族斗争”。这也包括日本声称它的大陆政策的目的在于实现东亚新秩序之后的形势。
但是，对陆军中央来说，这并不直接意味着日本在下一次世界大战中将与德国合作。同样，否定华盛顿体系的原则，也未必代表日本打算在军事上与美英两国对立。永田、东条、武藤、田中等人都当过驻德武官，可以说，他们对德国抱有同情，但对他们来说，这与国策层面的问题不是一个层次的事情。
这样，日中战争陷入了长期的持久战，此后也没有能够找到有效的打破僵局的办法，战局一直处于胶着状态。
在这种状况下，1939年9月30日，武藤章回到陆军中央，就任陆军省军务局局长。同年9月13日，同属统制派的富永恭次就任参谋本部作战部部长。这样，永田嫡系的统制派掌控了陆军省和参谋本部实际业务的最高职位。
在此之前，1937年7月日中战争开始以来，与武藤章、富永恭次关系密切的田中新一一直担任陆军省军务局军事课课长，这也是陆军省内掌握实权的要职。从1939年2月起，与田中新一关系密切的岩畔豪雄开始担任军事课课长，而此人也属于统制派。
另外，1938年6月，统制派的影佐祯昭就任军务局军务课课长，取代了石原派的柴山兼四郎，这是仅次于军事课长的要职。从1939年3月起，统制派的有末精三担任军务课课长，他与东条、武藤关系密切。另外，石原派的河边虎四郎于1938年3月调出后，受田中新一影响的稻田正纯开始任参谋本部作战部作战课课长，而他也同样是统制派。
这样，河边等石原派幕僚调出以后，统制派一直占据陆军省和参谋本部课长一级的要职。而且，二二六事件以后排除了宇垣派、皇道派，随着石原派的解体，陆军中央的政治团体只剩下了统制派。所以，统制派在陆军中央有很大的发言权。但是，统制派掌握的只是课长级及以下的职位，未必具备可以控制陆军中央的能力。
因此，我们也不能轻视业务型高级幕僚的发言权。
但是，随着武藤章和富永恭次分别就任陆军省军务局局长和参谋本部作战部部长，统制派在陆军中央开始拥有压倒性的影响力。不言而喻，武藤和富永的就任是因为陆军中央中统制派幕僚的推动。在这样的体制下，1940年7月，统制派中最年长的东条英机出任陆军大臣。
武藤章就任军务局局长、富永恭次就任作战部部长后，包括继富永之后出任作战部部长的田中新一在内，这些人开始领导陆军中央。此后，担任军事课课长的真田穰一郎、西浦进也属于统制派。军务课课长先后由与武藤关系密切的统制派的河村参郎、与东条关系密切的佐藤贤了等人担任。
而作战课课长一职，在统制派的稻田之后，经过两位非统制派的实务型幕僚，先后由统制派的服部卓四郎和真田穰一郎担任。这样，不仅军务局局长和作战部部长，陆军省和参谋本部的三个主要课长职位也基本上被统制派占据。
不过，稻田正纯之后的两名非统制派的作战课课长冈田重一和土居明夫均属土佐派，同一时期的参谋次长泽田茂也是土佐派。一般认为，泽田茂就任参谋次长是同属土佐派的陆军次长山胁正隆在卸任之前推举的。据推测，任命冈田、土居担任作战课课长有辅佐泽田茂的含义。但是，他们并没有作为具有独自政策的政治团体开展活动的迹象，陆军中央的实权掌握在统制派的手中。
3、为何不全力对华军事作战？
就在不久之前（武藤就任军务局局长以前），近卫文麿首相在《国家总动员法》颁布后的1938年5月至6月对内阁进行了改组。
新任命的内阁成员包括：石原派的板垣征四郎任陆相：原陆相宇垣一成任外相；皇道派的荒木贞夫任文相。它的主要目的是，压制陆军中央的统制派幕僚，缓和对华关系，尽早结束日中战争。
陆军中央反对任命板垣为陆相的方案，但由于近卫文麿的强烈要求，并有可能发展成内阁总辞职，最终，他们接受了这个方案。由于近卫文麿首相在国民中拥有较高的声望，而且积极寻求打破现状，对陆军中央来说，正是所需要的人物，而且比较容易控制。但是，他们让统制派的东条英机担任了陆军次官，所以，板垣征四郎没有能够起到压制统制派幕僚的作用，此后陆军的内外方针基本上没有发生变化。
另外，当时陆军的方针由陆军首脑和各课长、高级课员一级的人员组成的“官邸会议”决定。在这里，田中新一军事课课长、影佐祯昭军务课课长、稻田正纯作战课课长等统制派幕僚拥有比较大的发言权。这反映在陆军内外方针的延续性上。
另外，宇垣外相也因反对设立将会削减外务省一部分权限的对华中央机构的方案，在就任四个月之后便宣布辞职。这样，在这一方面，改组内阁的目标也没有实现。经过这一系列变动之后，近卫内阁发表了“东亚新秩序”声明。
那么，在日中战争陷入胶着状态时，为什么陆军中央没有像太平洋战争时那样进行全面的军事动员，大幅增强战力，进攻重庆，强制进行彻底的对华军事作战呢？当时的动员人数不足100万，而太平洋战争后半期超过了400万人。
这是因为，对于他们统制派幕僚来说，日中战争并不是要全面统治中国，它本来的主要战略目标是，为了防备下一次世界大战，确保战争所需的军需资源和经济权益。自从永田铁山提出构想以来，统制派一直继承对中国的这种定位。他们考虑的是对下一次世界大战的应对问题。例如，当时，稻田正纯作战课课长等参谋本部的人预测，下一次世界大战将发生在1942年前后，并且认识到，处理日中战争和备战下一次世界大战是日本国防的两大任务。
与此同时，纳粹德国在宣布重整军备、进驻莱茵兰地区之后，继续军事介入西班牙内战，并于1938年3月吞并了奥地利。之后，德国要求割让捷克斯洛伐克的苏台德地区。捷克发布动员令，坚决抵抗德国侵略，而英法两国表示支持捷克的抵抗运动。德国与这三国之间的战争一触即发。同年9月，由于英法两国在慕尼黑会议上采取绥靖政策，暂时避免了战争危机，但欧洲爆发世界大战的可能性正在变为现实。
在这样的欧洲形势下，日本陆军中央的统制派幕僚认为，在处理日中战争时，需要保留相当的实力。考虑到应对下一次世界大战，陆军必须保持军事上的灵活性，保存国家的人力和物力。另外，为了防备苏联介入日中战争时日本与苏联之间可能爆发战争，也有必要保存一定的实力。
另一方面，对于近卫内阁的“东亚新秩序”声明(1938年11月3日)，不仅中国国民政府，而且美英两国政府也强烈反对。
1938年12月28日，蒋介石批评称：“东亚新秩序”是日本企图对中国实行军事统治，消灭中国文化，垄断东亚经济的阴谋。美国政府于12月30日通告日本：美国难以承认无视机会均等原则的中国新秩序，提出强硬抗议。英国政府也于1939年1月14日发布了对日备忘录：按照《九国公约》的精神，不能容忍日本通过武力将中国置于附属国地位。
另外，美国政府决定向中国提供4000万美元借款，英国政府也设立了1000万英镑的中英外汇平准基金，同时还提供了500万英镑(2300万美元)的政府担保。此后，1940年9月，日军进驻法属印支北部时，美国又向中国提供了2500万美元的借款；同年12月，英国也向中国提供了1000万英镑(4600万美元)的借款。
在此之前，美国曾经多次谴责日本的在华行动，比如，罗斯福总统曾发表著名的“隔离演说”。但是，美国实际上一直没有进行具体的对日制裁和援助中国，而是希望实现日美和平。其中一个背景就是，当时美国对日出口额大约占对华出口额的将近7倍。英国也忙于应对危险的欧洲形势，为了维持自身的在华权益，不得不对日本的行动采取妥协。
但是，以“东亚新秩序”声明为契机，美英两国开始采取对抗日本的行动，在财政上援助中国。值得一提的是，苏联在1937年8月签订《中苏互不侵犯条约》之后，于翌年8月向中国提供了大约1亿美元的借款及各类武器和军用物资，并派遣了军事顾问团。1939年6月，又与中国签订了提供1.5亿美元的对华援助协议。
苏联为了让日军的矛头不指向本国，积极支持中国继续对日抗战。但是，签订后述的《日苏中立条约》后，苏联的对华援助急剧减少。
另一方面，1938年8月，德国向日本提出了缔结针对苏联和英法两国的日德意三国同盟方案。同年2月，希特勒解除了国防部部长勃洛姆堡的职务，更换了外交部部长纽赖特（里宾特洛甫就任），通过这一系列行动，德国改变了以往的亲华政策，转向加强对日合作。
4、封锁英租界的缘由
5月，德国承认“伪满洲国”，并禁止向中国出口军火和军用物资。7月，从国民政府撤走了军事顾问团。德国希望通过拉拢日本，在防备对苏战争的同时，让日本起到从背后牵制英国的作用，因为英国在亚洲拥有广大的殖民地和势力范围。这是德国向日本提出缔结三国同盟的目的。值得一提的是，意大利已经于前一年承认“伪满洲国”，加入《日德防共协定》，同时退出了国联。
日本陆军考虑与德国缔结只针对苏联的军事同盟，而与意大利只是缔结牵制英国的秘密协定。因为陆军判断，在日中战争长期拖延的情况下，需要防范苏联军事介入，通过强化与德国的关系牵制苏联。
但是，德国坚持要求建立针对英、法、苏三国的军事同盟。陆军担心不能建立同盟，但为了牵制苏联，最终接受了德国的方案。但是，外务省和海军强烈反对建立针对英法两国的同盟，翌年（1939年)1月，由于在这个问题上内阁内部产生分歧，近卫内阁宣布总辞职。
随后的平沼骐一郎内阁也在三国同盟问题上产生了意见分歧。1939年4月，德国外相里宾特洛甫警告称，如果日本对建立同盟犹豫不决，德国有可能会与苏联签订互不侵犯条约。5月，德意两国签署军事同盟协议。
陆军担心苏联介入日中战争，需要牵制苏联，因而急于缔结三国同盟，但依然不能获得外务省和海军的同意，在内阁会议上一直争执不休。在此期间，发生了诺门坎事件。在7月开始的战斗中，关东军部队惨败给远东苏军。对于陆军中央来说，扩充对苏战备和加强德国对苏联的牵制再次成为紧迫的问题。
然而，1939年8月23日，德国与苏联签订了《德苏互不侵犯条约》。于是，平沼内阁决定停止三国同盟的谈判，并宣布内阁总辞职。对陆军来说，三国同盟也失去了意义。
接着，9月1日，德国进攻波兰。9月3日，英法对德宣战。第二次世界大战拉开帷幕。
在这样的情况下，9月30日武藤章就任陆军省军务局局长，在担任华中方面军副参谋长、华北方面军副参谋长之后，又回到了陆军中央。另外，正如武藤章对于政治、战争策略有相当明确的整体构想。而同一时期领导参谋本部的作战部部长富永恭次并无独立的构想，因此，武藤在短期内主导了陆军中央的基本政治、战争策略。
就任军务局局长之前、担任华北方面军副参谋长的时期，武藤曾经处理的重要问题中，便有封锁天津英法租界的问题。天津市是当时华北最大的贸易港口，这里的英法租界集中了主要的金融、商业机构，是华北地区的经济中心。
以武藤章为首的当地驻军认为，英法租界享有独立的自治行政权，已经成为共产党游击队和国民党军游击队在华北的根据地。另外，他们还认为，英法租界严重阻碍了当地驻军对华北地区的经济统治。
日军把实质上在其控制之下的北京“临时政府”发行的货币“联银券”确定为唯一的法定货币，企图把国民政府发行的货币“法币”驱逐出华北地区。它试图通过发行货币，让华北经济圈脱离国民政府，并加以操控。联银券和法币分别与日元和英镑挂钩。但是，在不受日军管辖的英法租界，法币依然是法定货币，联银券几乎没有渗透进去。因此，租界外也仍然流通法币，以英法租界为节点，一直存在连接华北和华中、华南地区的法币交易圈。英法租界成为日方对华北经济实行统治的一个障碍。
因此，1939年6月，以武藤章为首的华北方面军高层试图封锁天津的英法租界，使其脱离华北经济，同时封锁抗日活动。武藤章认为，英法租界不仅是“独立国家”，是抗日活动的根据地，而且阻碍了联银券的流通，严重影响华北经济的发展。
英国政府为了应对紧迫的欧洲局势，力图避免与日本发生纠纷，因此希望通过外交谈判解决与日本的问题。首先，日本外相有田八郎同英国驻日大使克莱琪在东京举行了会谈。1939年7月23日，英国方面同意停止一切在华妨碍日军的行为，对日本作出大幅让步。中国国民政府认为，这意味着英国实质上承认了日本对占领区的控制，因而向英国提出了强烈抗议。
然而，三天后的7月26日，美国政府突然通告日本政府，废除《日美通商航海条约》。罗斯福总统认为，日本在发表“东亚新秩序”声明后，又强迫英国做出让步，事态重大，因而采取了这种警告措施。美国通告日本废除通商条约，表示美国从六个月之后(条约失效日期)开始，可以随时对日本实施经济制裁。
在美国的支持下，在随后举行的东京日英谈判中，英国政府改变了态度。这一次谈判由双方的在华代表团进行直接谈判。英国在取缔租界内的抗日组织等维持治安方面做出了让步，但在货币问题上，拒绝了日方强行禁止法币在租界内流通的要求。英国主张，需要与美法两国进行协商，没有做出让步。8月20日，谈判无限期延期。
当时，武藤章作为在华代表团的首席代表参加了谈判。1939年8月14日，武藤章发表了谈话，措辞强烈地批评英国：“英国的态度是玩弄‘两面外交’，蓄意拖延，企图让第三国介入。”之后，返回北京。此后，一直到翌年6月，日军一直封锁租界。
封锁天津英法租界问题，对于之后的日本陆军来说，具有两个重要的意义。
第一，日军意识到，英国直接妨碍了日本确保华北的资源和对市场的统治。这不只是华北地区，而且对日本统治华中、华南的占领区也是如此。当然，对于武藤来说，也是一样。因此，武藤章出任军务局局长后，对英国一贯采取强硬态度。
日军对占领区的统治，当然引起了与列强各国的在华权益、机会均等原则的摩擦。但是，日本与英国的利益冲突尤为突出，因为英国在中国拥有庞大的既得利益和经济影响力。
第二，美国政府，尤其是罗斯福总统等人重视英国的态度明朗化。关于美国为何重视英国，我们将在后面阐述，而这一点有可能对日本来说具有重大的影响。
当时，日本的许多重要物资都依赖于从美国进口，比如75%的石油、49%的钢铁、54%的机械等。这些物资当然也用于日中战争。随着美国通告废除《日美通商航海条约》，美国政府可能断绝供应这些战略性的重要物资已经成为摆在眼前的现实问题。
而且，这并非由于日美关系发生直接的摩擦，而是由于日英关系的恶化而显露出来的问题。这对于今后日美关系来说，暗示了一个重大问题。
（正文完）
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