理论研究 | 基于公众参与阶梯理论的居民参与实效研究—

导读

目前，我国城市正处于从“增量扩张”向“存量发展”过渡的更新阶段，其中城市老旧小区改造是城市更新的重要一环，公众的参与实效是评估该环节工作质量的重要标准之一。本文基于公众参与阶梯理论，选取青岛市的四个已改造完的老旧小区——建飞花园（一期）、泰州路社区、莱芜二路小区、天泰馥香谷（一期），通过文献研究、实地调研、问卷调查等方式，对各小区改造总体满意度以及居民参与情况进行量化分析，探究老旧小区改造居民参与度与满意度之间的相关性，并根据规划的全周期，在改造的前期摸排走访、组织编制方案、方案公示、实地施工、综合评估五个阶段分别提出阶段性建议，为后续提高老旧小区改造居民参与度以及满意度，提升居民幸福感提供参考。

本文字数：7904字

阅读时间：24分钟

作者 | 魏然，青岛理工大学建筑与城乡规划学院

关键词

老旧小区改造、公众参与阶梯理论、居民参与度、满意度、相关性分析、青岛市

绪章

1.1 研究背景

1.1.1 时代背景

近年来，我国城市用地规模不断扩大，城市空间日益紧张，传统城市更新方式在土地资源趋于饱和的今天已不再适用，城市建设开始步入以改造提升存量土地的方式来挖掘空间潜力、改善人居环境的时代[1]。

城市老旧小区改造是城市更新的重要一环，在以往的改造过程中，往往是由政府主导，居民参与热情不高，参与意识不强，而在目前城市更新的时代背景下，国家大力倡导公众参与，鼓励公众参与，居民参与愿望也愈加强烈。

1.1.2 政策背景

为了更好地推进城市建设，平衡各方利益，2008年开始实施的《城乡规划法》、2017年6月12日中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》、2019年2月22日住房和城乡建设部公布的《关于在城乡人居环境建设和整治中开展美好环境与幸福生活共同缔造活动的指导意见》，都强调了“公众参与”规划的重要性以及意义。

图1 政策背景

1.2 研究目的及意义

本次社会调查以青岛市已改造完成的四个老旧小区为研究对象，运用公众参与阶梯理论，对公众参与程度进行分类，构建明晰的公众参与评价体系；以问题解决为导向，以共同缔造理念为指导，探索居民有效参与老旧小区改造的途径，为青岛市政府制定老旧小区改造中居民参与情况的相关政策提供参考依据；同时，也为其他城市提供借鉴作用。

1.3 研究方法

（1）文献研究

通过知网、维普等文献检索平台查阅共同缔造、老旧小区改造的相关文献、书籍及实践资料，深入分析相关理论和实践成果，作为论文撰写的理论基础。

（2）问卷调查

面向老旧小区居民进行问卷调查，得到更加系统化、有条理的问卷数据，以此为基础作出后续的分析。

（3）实地调研

通过对老旧小区的实地调研，掌握老旧小区改造后存在的各项问题；通过对居民的深度访谈，获得居民对老旧小区改造及其参与程度的看法；通过对物业等小区维护管理人员的访谈，深入了解老旧小区改造过程及居民反馈的问题。归纳总结老旧小区改造居民参与程度及满意度情况，为社会调查提供实践支撑。

（4）统计分析

对调查问卷结果数据进行统计分析，结合构建的居民参与评价体系，总结老旧小区居民参与类型，深入分析老旧小区居民参与度与满意度间的关系，为后续老旧小区改造提高居民满意度与参与度提供理论支持。

1.4 相关概念界定

1.4.1 公众参与阶梯理论

1969年美国学者谢里·阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在名为《公众参与的阶梯》的文中提出了著名的公众参与阶梯理论。在这一理论当中，公众参与按照其深度被划分为“非实质性参与、象征性参与、实质性参与”3个层次，具体又包括操纵、利诱、告知、咨询、安抚、合作、转移授权和公众决策8大类型[2]。

图2 公众参与阶梯理论示意图

1.4.2 共同缔造理念

“共同缔造”理念由政府主动推行，通过建设宜居的城乡居住环境，改变现有的城乡发展模式，用成果满足人民群众的期望。共同缔造以社区为基础，以共同为核心，主张充分发挥居民在社区治理建设中的重要作用，通过激发人民群众的积极性、自主性，来激发社区活力，凝聚社区共识，提升人居环境，将社区环境建设与社会发展建设相结合[3]。

图3 共同缔造理念示意图

1.4.3 老旧小区

2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）[4]。

1.4.4 居民参与

在老旧小区改造的全过程中，居民参与包括普通居民和社区精英在内的单个居民及居民组织（居民委员会、业主委员会等）通过多样化的渠道，积极主动地参与并持续关注老旧小区改造的行为，包括对改造方案提出意见、协商居民出资比例、监督施工质量与进度、竣工后验收改造项目等，从而利于政府制定出能够有效实施的改造方案[4]。

1.5 技术路线

图4 技术路线图

老旧小区改造居民参与阶梯体系构建

2.1 老旧小区改造居民参与文献综述

2.1.1 老旧小区改造研究

2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。目前，国外学者对老旧小区改造研究主要集中于改造模式和社区治理两个方面，而国内老旧小区改造的相关文献总体较少，主要集中于改造内容、改造模式以及改造中出现的问题等方面。

2.1.2 老旧小区改造居民参与研究

近年来，城市更新行动大力强调以人为本的原则，坚持人民主体地位，倡导发挥全体人民的智慧和优势，激发全社会活力，人人参与、人人负责、人人奉献。因此，居民参与引起了国内外政府和学界的重视，从理论到实践对居民参与进行了比较深入的研究，在居民参与的模式、有效性以及影响因素等方面已经取得了一定的成果[5]。

表1 国内外老旧小区改造居民参与研究内容对比

2.1.3 小结

在研究内容方面，国外学者更关注改造模式、社区治理和居民生活质量的提升，而国内学者则更注重改造内容、改造模式和改造问题的研究。尽管我国老旧小区改造全面推行时间较短，研究还未成熟。

在研究方法方面，国外多采用实证方法进行研究，国内借鉴国外研究成果，并尝试采用多种研究方法，如层次分析法、熵值法、通径分析法和模糊综合评价等，以提高研究的系统性和有效性。

在研究视角方面，国外研究已经开始从人的视角出发，将城市发展和人的各种活动联系起来，更加注重以人为本的研究。而国内学者仍以政府为出发点进行分析，对居民为重点的研究相对较少。这反映出国内研究在关注政府决策的同时，也需要更多地关注居民的需求和参与，以实现老旧小区改造的全面优化和可持续发展。

2.2 老旧小区改造居民参与阶梯体系研究

2.2.1 评价体系构建目标

本文所构建的老旧小区改造居民参与阶梯体系的主要目标是以老旧小区改造居民参与度为评价导向，以参与成效为评价目标，判断居民参与对老旧小区改造的动态影响。

2.2.2 评价体系构建原则

（1）全面性原则

从多个维度出发，涵盖从前期规划、组织实施到竣工阶段的老旧小区改造全部过程，选择与居民生活密切相关的指标，最大限度地反映居民参与程度。

（2）可行性原则

在指标选取时考虑数据的可获取性，是否能在实际中运用。避免指标难以进行量化处理或过多使用定性指标的情况，降低影响测度结果真实性的概率。

（3）独立性原则

每一个测度指标之间相互独立且有明确的区分，各项指标不能交叉重复。避免被调查者对指标和问题的理解出现重叠，导致测度结果有失偏颇。

（4）系统性原则

将指标体系中内容相近的独立指标组合在一起，形成一个有机整体，从而获得更加科学和客观的数据，反映居民参与的内在逻辑。

2.2.3 评价体系构建思路

2.2.3.1 选取指标

基于对老旧小区改造相关资料的查询、实践归纳以及相关专家的指导建议，列举老旧小区改造中居民参与的主要具体行为，包括了解信息、提供信息、接受宣传、提出建议、日常监督、代表业主、提供资金、亲身建设、社区规划等9类行为，并以此9类行为作为指标进行体系的构建。

图5 青岛市老旧街区改造工作流程图

2.2.3.2 评价赋分

结合行为特点并借鉴文献研究，从居民参与的自主程度、信息接触程度、影响改造程度3个维度，将各项参与行为内涵与公众参与阶梯中各层次、类型下的参与实质进行匹配，在每个维度下进行由极低（很小）、低（小）、较低（较小）、较高（较大）、高（大）、极高（极大）六等级的初始评价，并依次序分别赋值1-6分，进行综合统计。

为使老旧小区改造居民参与阶梯体系指标更切合实际，更具有代表性，更科学、合理，在完成老旧小区改造居民参与阶梯体系的初步识别过后，选取来自高校及科研院所、城市更新与老旧小区改造相关政府部门、城市更新与老旧小区改造相关企业，具有城市更新与老旧小区改造领域多年的研究或工作经验的专家，进行专家访谈，最终确定9类参与行为的最终评价，如表2所示。

2.2.3.3 层次划分

基于公众参与阶梯理论所划分的“非参与”“象征性参与”“实质性参与”三个层次，结合文献研究和实践经验，依据上述居民参与行为评价表，对9类居民参与行为进行层次划分，3—6分为“假参与”，7—9分为“象征参与”，10—12分为“较高层次象征参与”，14—18分为“实质参与”，结果如表2所示。

表2 老旧小区改造居民参与层次评分表

2.3 老旧小区改造居民参与阶梯体系构建

基于“构建思路”所预设的评价指标，设计对应的调查问卷，并结合老旧小区改造的前后流程对问卷问题顺序的设置进行调整，通过文献研究以及相关学者或专家的咨询意见，运用层次分析法确定老旧小区改造居民参与阶梯体系（表3）。

表3 老旧小区改造居民参与阶梯体系

老旧小区改造居民参与度量化计算

3.1 调查问卷信效度分析

问卷的信度与效度检验是问卷调查的基础，是对问卷品质和问卷调研效果的检验。因此，在对问卷具体数据进行分析以前，问卷需要选通过信度与效度检验，其问卷数据才可用。

3.1.1 调查问卷信度检验

本文采用内部一致性可信度对问卷进行信度检验，检验方法选用Cronbach’s 系数。Cronbach’s 系数的取值范围在（0，1）之间，值越大，问卷项目间相关性越好，问卷可信度越高，问卷的内在可靠性越强；取值越小，问卷项目间相关性越差，问卷可信度越低，问卷的内在可靠性越差，越说明问卷的设置存在问题。根据标准，当 Cronbach’s 系数大于 0.6 时，问卷内在可靠性较好，问卷内在信度为可信。

本文运用 SPSS Statistics26.0 统计分析软件对问卷的信度进行检验，将问卷调查中搜集到的数据输入统计分析软件 SPSS Statistics26.0 中，各小区老旧小区改造居民参与整体 Cronbach’s 系数检验结果见表4。

表4 问卷 Cronbach’s 系数检验结果

根据问卷的Cronbach’s 系数检验结果，4个小区整体Cronbach’s系数检验结果均大于 0.7，说明问卷项目间相关性较好，内部一致性可信度较高，内在可靠性较好，问卷内在信度可信。

3.1.2 调查问卷效度检验

本研究利用 Kaiser.Meyer.Olkin（KMO)和 Bartlett’s 球状检验对问卷效度进行分析。KMO 及 Bartlett's 球状检验分析结果见表5。

表5 KMO 及 Bartlett's 球状检验分析结果

根据问卷的 KMO 及 Bartlett's 球状检验分析结果，四个调研小区的 KMO 值均大于 0.5，其显著性 P=0.000/0.001<0.05，达到了显著水平，说明问卷效度可接受，可进行下一步分析。

3.2 老旧小区改造居民参与度计算与分析

3.2.1 老旧小区改造居民参与度评价模型构建

假定每个居民采取某一特定类型的参与行为时，实现的参与水平相同；通过询问受访者是否做出过各类参与行为，判定其参与度。受访居民共m位，第i位居民有n种参与行为，使用式（1）计算其第j种行为的参与度Yij；使用式（2）取得第i位居民的参与度Yi；使用式（3）计算老旧小区管理中的整体居民参与度I。

A1 = {了解信息}

A2 = {提供信息；接受宣传 }

A3 = {提出建议; 日常监督; 代表业主}

A4 = {提供资金; 亲身建设；社区规划}

3.2.2 建飞花园（一期）改造居民参与度计算与分析

建飞花园（一期）改造居民参与行为统计结果见表6，据统计：

参与次数：50位居民共计产生过211次参与行为，每位居民平均有4.22次参与行为。
参与类型：类型种类 83.65%以上的居民做出过2类及以上类型的参与行为，最多可达8类。
数量占比：“了解信息”（23.70%）、“提供信息”（23.70%）是居民最常做出的参与行为。

表6 建飞花园（一期）居民参与行为频数统计

将50个样本的调查信息带入式（1）、式（2）计算，得到每个居民的参与度。按式（3）计算得到建飞花园（一期）老旧小区改造中居民平均参与度为3.00（四分制），换算成百分制为75分，总体基本达到“较高层次象征参与”水平。

3.2.3 泰州路社区改造居民参与度计算与分析

泰州路社区改造居民参与行为统计结果见表7，据统计：

参与次数：110位居民共计产生过323次参与行为，每位居民平均有2.94次参与行为。
参与类型：类型种类 86.75%以上的居民做出过2类及以上类型的参与行为，最多可达8类。
数量占比：“了解信息”（33.13%）、“提供信息”（30.34%）是居民最常做出的参与行为。

表7 泰州路社区居民参与行为频数统计

将110个样本的调查信息带入式（1）、式（2）计算，得到每个居民的参与度。按式（3）计算得到泰州路老旧小区改造中居民平均参与度为2.40（四分制），换算成百分制为60分，总体基本达到“象征性参与”水平。

3.2.4 莱芜二路小区改造居民参与度计算与分析

莱芜二路小区改造居民参与行为统计结果见表8，据统计：

参与次数：78位居民共计产生过193次参与行为，每位居民平均有2.47次参与行为。
参与类型：类型种类 78.65%以上的居民做出过2类及以上类型的参与行为，最多可达8类。
数量占比：“了解信息”（40.41%）、“提供信息”（30.05%）是居民最常做出的参与行为。

表8 莱芜二路小区居民参与行为频数统计

将78个样本的调查信息带入式（1）、式（2）计算，得到每个居民的参与度。按式（3）计算得到莱芜二路老旧小区改造中居民平均参与度为1.80（四分制），换算成百分制为45分，总体基本达到“假参与”水平。

3.2.5 天泰馥香谷（一期）改造居民参与度计算与分析

天泰馥香谷（一期）改造居民参与行为统计结果见表9，据统计：

参与次数：62位居民共计产生过190次参与行为，每位居民平均有3.06次参与行为。
参与类型：类型种类 90.15%以上的居民做出过2类及以上类型的参与行为，最多可达8类。
数量占比：“了解信息”（23.70%）、“提供信息”（23.70%）是居民最常做出的参与行为。

表9 天泰馥香谷（一期）居民参与行为频数统计

将110个样本的调查信息带入式（1）、式（2）计算，得到每个居民的参与度。按式（3）计算得到天泰馥香谷（一期）老旧小区改造中居民平均参与度为3.10（四分制），换算成百分制为77.5分，总体基本达到“较高层次象征参与”水平。

3.2.6 小结

随着社会经济的不断发展，社区居民参与治理的权利不断提升，公众的参与意识逐步增强，参与渠道不断拓宽，公众的参与程度有了较大提高。越来越多的社区居民开始逐渐参与社区的更新改造工作，并积极参与调查并提出问题和建议，还在施工过程中进行日常监督。然而，在当前老旧社区更新改造的过程中，公众的参与仍然以“被动性”“象征性”为主，并且“主动性”“实质性”的参与占比较低。

老旧小区改造居民参与成效分析

居民参与成效与居民满意度之间有着密切的关系。居民参与成效是指居民参与决策和公共事务管理过程中所实现的效果和成果，而居民满意度是衡量居民对政府或组织服务满意程度的指标。两者之间存在着相互影响和相互促进的关系，居民参与可以提高居民满意度，同时居民满意度可以反映出居民参与的成效。因此，居民满意度可以作为衡量居民参与效果的重要指标。

4.1 老旧小区改造居民满意度量化计算

根据李克特五级满意程度量表，将各小区居民对于改造的满意度数据统计如图6所示。

图6 各小区满意度分布图

将满意程度“非常不满意”“不满意”“一般”“满意”“非常满意”分别赋值1—5分，得到每位居民对于改造的满意度，将该小区所有被调查居民的满意度分数相加，除以总人数，得到该小区居民对于改造的整体满意度，最后换算为百分制，结果如表10所示。

表10 四个老旧小区改造居民整体满意度

4.2 老旧小区改造居民参与度与

满意度相关性分析

将四个小区共300位居民的参与度以及满意度换算为百分制，统计并录入SPSS数据库当中，通过相关性分析当中的双变量分析进行分析，得到结果如表11和表12所示。据此可知，老旧小区改造居民参与度与满意度相关系数约为0.852，呈现显著的正相关关系。

表11 参与度和满意度相关性分析表

表12 参与度和满意度相关性分析表非参数相关性分析表

根据调研以及分析情况，将建飞花园（一期）、泰州路社区、莱芜二路小区、天泰馥香谷（一期）四个小区的整体参与度以及满意度折算为百分制，得到图7。

图7 四个小区参与度及满意度百分制分值图

据相关性分析可知参与度与满意度之间基本呈现正相关性，参与度即参与层次较高的小区，居民满意度也相应较高。但其中也存在特例，天泰馥香谷（一期）改造居民参与度较高，但满意度低，结合前期调研分析原因：首先，小区改造未结合实际情况，天泰馥香（一期）地处山坡，地形坡度大，道路修缮工作复杂，小区交通改善程度有限；其次，小区居民参与基本属于无效参与，小区居民与其他几方主体沟通不畅，反馈意见和需求不能落实；最后，据业主委员会反映，改造存在层层外包现象，多个施工队接替进行，导致前后工程衔接差，质量良莠不齐等问题。

总结与建议

5.1 老旧小区改造公众参与存在的问题及

原因分析

（1）大部分居民对参与改造的了解程度整体较低，对参与的意愿较弱。许多居民并不意识到自己有权参与社区事务，或者认为即使参与了也无实际影响力，因此在整个参与过程中表现消极，实际参与率也较低。

（2）社会经济结构的变化导致人际关系疏远，参与主体不平衡。通常情况下，中年轻人在沟通协商和组织讨论方面起着重要作用，而中年和年轻人由于时间和精力有限等问题，在社区治理中的参与缺位。而老年人和儿童通常认为自己无法做出正确判断，或者无法提供有效措施，因此参与意愿不强。

（3）居住人群的成分复杂，利益差异明显，参与诉求差异大难以协调。在参与过程中，居民通常首先选择与自身利益密切相关的公共改造项目，如交通以及住房配套基础设施等。这导致在历史文化环境保护或老旧社区加装电梯等改造过程中，公众参与的动力不足，从而影响参与效果。

（4）居委会等居民自治组织在居民教育和引导方面存在缺陷，建议的反馈和落实不足。居民提出的意见很难得到反映和落实，久而久之，居民的参与热情逐渐消退。

（5）信息平台的搭建不完善，信息交流存在偏差，上级服务供给与社区居民真实需求之间很难衔接，这影响了居民对社区的信任以及参与社区改造的积极性。

（6）参与的方式和途径缺乏，缺乏参与门路。在公众参与的法律、制度和机构组织方面，或者从具体的运行方法来看，存在着很大的缺陷，大部分社区公众参与的方式仅限于方案公示和提出建议阶段。

5.2 提升老旧小区改造公众参与实效的

相关建议

（1）在街道前期摸排走访阶段，需要进行充分的调研和分析，了解该小区的居民需求，同时也向居民介绍项目的意义和价值，增加其参与感。通过加强宣传教育，提高居民的意识参与度。在改造前，可通过制作宣传海报、组织座谈会等形式，向居民宣传老旧小区改造的重要性以及居民参与改造的积极作用。

（2）在组织编制规划方案阶段，必须考虑到居民的意见和需求。可以探索多元化参与方式，让居民也参与规划方案的编制过程，如邀请居民组织参观考察，开展共同研究等形式，以更加贴近居民的需求和利益，提高居民参与的实效。同时，也需要结合前期调研情况，引入社区规划师提供专业性建议，做到“一区一案”，避免“千区一面”[6]。

（3）在方案公示阶段，需要把改造方案落实到小区每户，让居民都能详细了解改造方案的具体内容，可以采取多种形式进行宣传讲解改造方案，如开展座谈会或公示会，在会上可以详细介绍改造计划，并解答居民的疑问，增加居民的参与感。

（4）在施工阶段，可以由居民代表和监理建设单位共同进行施工监督，施工过程公开透明，可以结合实际情况做适当调整，在改造过程中定期向居民介绍进展情况，增加居民对改造的了解。在项目完成后，与居民进行实地验收，并鼓励居民提出意见和建议，以不断地优化改进工作。

（5）在综合评估阶段，也需要考虑到居民实际体验情况，可以安排沟通员深入居民沟通了解真实情况，弥补问卷调查的局限。同时，对社区的建设持续关注，通过各种方式与居民进行交流，进一步完善小区建设。

参考文献（上滑查看全部）

[1]蔡淑频,周兴文,马阗.城市老旧小区改造的模式与对策——以沈阳市为例【J】.沈阳大学学报(社会科学版),2014,16(06):723-726.

[2]汪锦军，公共服务中的公民参与模式分析[J]，政治学研究，2011（04）：51-58

[3]陈超,赵毅,刘蕾.基于“共同缔造”理念的乡村规划建设模式研究——以溧阳市塘马村为例【J】.城市规划,2020,44(11):117-126.

[4]周亚越,吴凌芳.诉求激发公共性：居民参与社区治理的内在逻辑——基于H市老旧小区电梯加装案例的调查【J】.浙江社会科学,2019,No.277(09):88-95+158.

[5]陈雨.老旧小区改造居民参与有效性评价研究【D】.重庆大学,2021(01).

[6]车新.老旧小区居民参与式治理的实践逻辑及完善路径【D】.青岛大学,2022(03).

[7]白晶.老旧小区改造中提高居民参与度的对策研究【D】.哈尔滨师范大学,2021(09).

[8]王泽宇.老旧小区改造中居民有效参与测度研究【D】.山西财经大学,2022(12).