评论 | 印度《破产法》实施八年了，但是为啥似乎没啥用？

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作者 |米什拉

编译 |张文娟

本期编辑|郭好嘉

本期审核|范家菀

图源：Getty Images

印度《破产法》出台，本为提升破产效率，改善营商环境。在实现部分目标后，《破产法》又陷入了拖延症，实施效果不断弱化。该如何理解这种现象？又该往何处改革？本文将予以着重分析。

据印度破产理事会的记录，在《破产法》施后的处理的7000多项破产案件中，其中2500多项已成功解决，大约追回了30亿卢比。当然，不同案件的追偿水平会存在明显差异，有些案件的索赔率低于20%。客观地说，《破产法》的实施与其他一些措施在很大程度上促进了印度在世界银行营商环境指数中的评级，如印度的排名从2017年的第136位提高到2020年的第63位。然而，《破产法》实施中的弱化趋势，仍让人非常担忧。

2016 年，印度《破产法》（ Insolvency and Bankruptcy Code ，简称 IBC ）得以诞生，该法的立法目的是促进清晰、快速和有效地处理破产案件，并让债权人从立法中获益更多。这一立法在印度被认为是一项重大变革性措施。

图源：“印中智慧桥”微信公众号

国家公司法法庭（National Company Law Tribunal，简称NCLT）和印度破产理事会（Insolvency and Bankruptcy Board of India，简称IBBI）是印度《破产法》执法的支柱机构。它们被寄予厚望，以为《破产法》的实施带来可预测性、透明度，并促进印度的经济振兴。

然而，在过去八年间，该法因面临着各种法院干预、程序瓶颈和对利益相关者的不平衡保护而在效率上不断被诟病。本文将对《破产法》所取得的成就，实施中面临的新老问题，以及尚未解决的问题予以深入探讨。，实施中面临的新老问题，以及尚未解决的问题予以深入探讨。

一、《破产法》的承诺：对遗留问题提供解决方案

当时制定《破产法》，就是为了解决印度面临的几个主要问题：

一是为不良资产处置整合立法。在《破产法》颁布之前，破产程序由几部分散的法律管辖，包括《病态工业公司法》（Sick Industrial Companies Act）、《追讨银行和金融机构债务法》（Recovery of Debts Due to Banks and Financial Institution Act）和《公司法》（Companies Act）。这导致破产程序往往拖延超过四年，增加了经济管理的低效性。因此，《破产法》旨在将这些不同的法律整合在一起，并优先考虑债权人权利而不是债务人管理，从而实现破产的限期解决。

二是以债权人为中心的立法理念。该法的一个决定性特征是，从早期的债务持有人模式转变为债权控制人模式。债权人委员会（CoC）可以就如何处置陷入困境的企业提供建议，并增强借贷方的信心。尽管这些已有所转变，但人们仍然担心，该法只是赋予大的金融债权人以影响力，却没有对经营债权人以相应的关注。

三是强化破产处置中的机构能力。国家公司法法庭和印度破产理事会被寄予厚望，以提升程序运作效率、快速解决案件，并确保程序透明。然而，由于系统性案件积压，以及司法资源不足，案件依然堆积如山，使人们对这些目标的实现产生了相当大的疑虑。

二、《破产法》已经取得的成就

虽然有各种问题，但《破产法》实施以来，还是取得了一些成就。因此，在分析其面临的问题之前，有必要梳理一下已取得的成就：

一是解决破产案件的效率有所提升。《破产法》在实施初期的效率还是可圈可点的。在最初阶段，印度最高法院尊重债权人委员会的权威，防止了不必要的司法干预法院尽量不干预，破产程序通常限定在330天内。例如，在Essar Steel India Ltdv.Satish Kumar Gupta案件中，最高法院裁决，债权人委员会在批准破产决议方面拥有最终决定权，司法机构尊重金融债权人在确定陷入困境的公司生存能力方面的主体角色。但遗憾的是，近些年，由于程序拖延和不断诉讼，现在超过70%的案件已超过了设定的时限。

二是追偿率有所提升。与《破产法》颁布之前相比，债权人见证了更高的追偿率。根据印度储备银行（RBI）的数据，《破产法》主导下的索赔达到了42%的追偿率，超过了之前根据《金融资产证券化和重建及担保权益执行法案》（Securitisation and Reconstruction of Financial Assets and Enforcement of Security Interest，简称SARFAESI）和债务追讨法庭（Debt Recovery Tribunals，简称DRT）所能实现的26%的平均水平。然而，近年来，追偿率开始有所下降。在一些备受瞩目的案件中，追偿到的数额仅占总索赔额的10-15%。Jaypee Infratech Ltd案就是就是其中的一个典型案例，利益相关者的拖延以及他们之间的撕扯，导致破产决议迟迟无法达成，最后导致资产的严重贬值。

三是承认购房者为金融债权人。在Pioneer Urban Land & Infrastructure Ltd v.Union of India一案中，最高法院维持了《破产法》修正案中授予购房者金融债权人地位的合宪性。这一具有里程碑意义的决定，赋予了房地产消费者金融债权人地位，为他们提供了从违约建筑商那里收回投资的机制。然而，法律实施中仍然存在着各种挑战，很突出的问题是，购房者通常难以有效地参与这一破产处置过程。Amrapali Group破产案就很典型，尽管购房者被认定为是金融债权人，但他们仍然不得不被拖入各种诉讼，并承担程序延误所带来的贬值后果。

三、新出现的挑战和系统性障碍

《破产法》在实施中，正面临着一些新的挑战，同时也依然被系统性障碍所限制着，这具体包括：

首先是司法机关的干预与严重拖延。《破产法》的重要性已被其自身延误而严重减弱。尽管立法限定了330天的期限，但超过70%的案件超过了这一限定期限。像明星案例Jaypee Infratech和DHFL，他们的破产处置就面临严重拖延，主要因为在于，利益相关者之间存在复杂纷争，且各自进行了多轮上诉。此外，Essar Steel India破产案也是在近两年后才结案，这反映了法院的干预和债权人的多次申请如何继续在破产处置程序中造成拖延。这些拖延导致资产严重贬值，也违背了早期制定该法时服务于经济振兴的宗旨。最高法院在Swiss Ribbons案中坚持了金融债权人和经营债权人之间的区别，重申破产解决方中的处置原则应具有一致性。不幸的是，法院在新问题的审理中，又表现出了解释的不一致性，这给案件的结果带来了不确定性。

其次，债权人不成比例的控制和公平问题。虽然经营债权人是主要债权人，但没有任何投票权，反而金融债权人在债权人会议中占据主导地位。最高法院在Swiss Ribbons案中接受了这一点，但资产公平分配的问题仍继续引起困扰。在某些领域，人们非常需要一个平衡性框架，以避免经营债权人和其他重要利益相关者因为不赞成歧视性待遇而不断诉讼的事实。

最后，清算还是重组。虽然《破产法》侧重于处置而不是清算，但相当多的案件总是不得以进入清算阶段。Jet Airways和DHFL案件的延误，为诉讼解决增加了复杂性，并阻碍了快速重组的可能性。因为延误等，超过一半的受理案件最终只得以清算告终，这警示人们对《破产法》是否为这些公司重生提供了公平机会的思考。

四、相关问题及未决事项

在本文要进入结尾时，笔者认为，有必要分析一下《破产法》尚未解决的一些问题：

其一，跨境破产机制尚未建立。遗憾的是，《破产法》对跨境破产机制尚未构建完成。尽管已进行了一系列的谈判与讨论，但跨境破产的框架尚未建立。2018年，破产法委员会（Insolvency Law Committee，简称ILC）就跨境破产提出了一个立法框架。一些迹象表明，政府愿意通过立法来确认这一框架结构，但具体时间尚不得知。这意味着，外国债权人仍有法律上的不安全感，再加上印度人对破产案件的处理模式，也让他们更不放心。

其二，集团破产和公司间责任尚未合理设定。这导致集团破产的有效性无法实现，也增加了金融集团破产过程的复杂性。从IL&FS破产案中，大家已经目睹了母子公司破产案件的多阶段性是如何相应增加法律负担的。如果没有系统性的方法，在实践中，无效的处置程序将不利于集团破产。

其三，对预先打包破产及中小微企业的担忧。虽然印度目前致力于为中小微企业引入预先打包的破产解决方案，这是朝着正确方向迈出的重要一步。但迄今为止，其有效性在某种程度上未能达到基本的国际标准。印度的预先打包破产程序（pre-packaged insolvency process，简称PIRP）存在很多问题，包括启动缓慢、债权人支持不足和相当大的程序滞后等问题。

因此，印度很需要开展比较研究，以找到改进预先打包破产的方法。另外，预先打包破产程序的优化，也可更好指导和激励中小微企业提高对这一程序的利用率。

五、下一步该往何处去

从上述可看出，随着时间的推移，《破产法》机制的有效性将受到质疑，司法干预和法律框架中的空白也将受到关注。当前迫切需要改善法庭基础设施，优化债权人委员会（CoC）的决策过程，以及回应破产处置中的立法空白。

因此，笔者也为此提出一些具体建议：

（a）增加国家公司法法庭法官的数量，以增强司法能力，从而尽快减少案件数量和案件积压；

（b）为跨境破产和集团破产构建一个法律框架；

（c）继续加强经营债权人在破产处置过程中的权利与参与；

（d）将替代性争议解决纳入破产法的处置流程。

简而言之，《破产法》要实现其最初的设定目标，也即促进经济振兴和增强人们对信用经济的信心的目标，仍还有很长的一段路要走。

作者简介：图沙尔·米什拉，拥有德里大学Ramjas学院的历史学（荣誉）学士学位，目前正在奥里萨邦国立法律大学（NLUO）攻读法学学士学位（荣誉）

本文转载自“印中智慧桥”微信公众号2025年3月16日文章，原标题为《印度〈破产法〉实施八年了，为什么还是那么多问题？》，原文于2025年3月14日发表于《律师与法官》，原标题为：