前言
自上世纪八十年代以来，历经30年大规模的工业化和城市化，中国的社会经济高速发展，数以亿计的人口脱贫，人民生活水平不断提升。但与此同时，粗放的发展方式也导致污染排放和生态退化，一些地区水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题十分突出，影响和损害公众健康，成为困扰经济社会持续发展的难题。
为切实加大水污染防治力度、保障国家水安全，国务院于2015年4月发布《水污染防治行动计划 》，简称“水十条”。 作为首个水污染治理全国行动计划，其十大行动涉及方方面面，特别强调坚持全民参与，并对如何形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制提出了具体要求。
图 1 《水污染防治行动计划》封面
中央生态环境保护督察的开展，有力推动了水污染治理和水环境质量改善。中央生态环境保护督察是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大体制创新和重大改革举措。从2015年底启动河北省督察试点，2018年完成第一轮督察全覆盖，2019年启动第二轮督察，2023年全面启动第三轮督察。中央生态环境保护督察聚焦生态环境保护领域的突出矛盾和重大问题，敢啃“硬骨头”、专攻“老大难”，以鲜明的态度、坚决的措施推动被督察对象增加资金投入、补齐设施短板、解决突出问题、完善工作机制，切实推动水污染问题的解决。
从2015年到2025年，从“水十条”到碧水保卫战，水污染防治走过了整整十年。期间新环保法开始实施，《水污染防治法》修订发布，排污许可制度不断完善，为水环境保护提供了强有力的制度保障。作为长期关注水污染防治并开展水环境保护公众参与活动的环保组织，公众环境研究中心（IPE）和绿色江南（PECC）成立联合课题组，着重梳理水污染防治公众参与和创新机制建设的落实情况，识别和分析多元参与在水污染防治中发挥的作用。
回顾“水十条”发布十年以来的水污染治理进程，课题组认为“水十条”提出的落实各方责任、推动全民参与的要求，引导中国踏上了多元参与的治水之路，以大规模监测和排污许可制度为基础，以水质和污染源信息公开为先导，引入社会监督，强化环境执法，压实政府责任，调动市场力量，成功推进了水源地保护、城市黑臭水体治理、长江和黄河保护、重点海域综合治理和农业农村污染治理，实现水环境质量显著改善，在十年间取得水污染治理的历史性进展，惠及亿万国民的民生福祉。
在本报告中（点击文末“阅读原文”获取《碧水之路》报告），课题组围绕监测发布落实责任、创新模式引入社会监督、透明监管调动市场力量、多元参与推动源头治理四个方面，梳理了公众参与的进展，及其对推进“水十条”目标达成所发挥的作用。
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水质监测和发布大幅扩展助力落实责任
在水环境监测发布方面，在“水十条”的引导下，过去十年间，国家地表水监测网断面数量大幅增长，国控地表水监测断面从2015年的972个增长到 “十四五”期间的3646个，水环境信息公开总体更加系统、及时、完整，用户友好性也越来越高。
从系统性看，据“蔚蓝地图”数据库数据，自2014年到2023年，公开信息的国控和省控水质监测站点从971个增加到6431个。2020年12月，国家地表水水质融合数据正式发布，每月更新3646个监测断面水质监测结果。2016年1月开始，全国所有省区市开始公布城市水源地月报，2018年起县级水源地水质报告也开始公开。地方地表水水质监测网络的覆盖度和监测信息公开程度也在提升，其中江苏省生态环境厅省控地表水水质平台和浙江省杭州市的“杭州河道水质” “杭州智慧河道云平台”都很突出。
图 2 蔚蓝地图”数据库收录的“十二五”、“十三五”、“十四五”水质监测断面分布
从及时性来看，2020年11月，生态环境部正式发布国家地表水水质自动监测实时数据，实现每四小时数据更新。浙江省、安徽省、福建省、江西省、湖南省、四川省等也公布了辖区内自动监测站的实时数据。
从完整性来看，生态环境部发布国家地表水监测断面水质评价结果（水质类别），也包括各项监测指标的数值。地方城市如威海市、赤峰市等，也完整公开了河流、湖库断面的监测结果。水质监测结果的完整公开，为多角度统计分析提供了可能。
水质数据公开的用户友好性也得到提升。一些省市将水质监测信息制作成数据地图，标注监测断面的位置，用颜色区分水质类别等级，还可以查询历史数据;既满足了公众的环境知情权，也便于各界充分利用这些基于公共资源投入而产生的监测数据。
图 3 蔚蓝地图-全国地表水水质地图
基于大规模水质监测，2019年，生态环境部组织开展城市水环境质量排名工作，并在季度报告中发布城市水质指数（CWQI）前30位城市和后30位城市名单，以及改善前30位城市和后30位城市名单。国家环境主管部门公开发布评价结果。相关信息通过传统媒体和自媒体大量传播，产生了广泛的社会影响，对排名靠前的城市是一种表彰和激励，对排名垫后的城市是督促和鞭策。
以山西为例，2019年1-3月，山西省有5个城市排名中位列后30位。为治理流域污染，山西省采取多种措施，明确将国考断面劣V类比例达标情况定为约束性指标，每季度进行通报，推进度、找差距、跟踪问效促落实；2022年又详细列出全省各城市领导干部问责清单。经过努力，山西省城市全面退出后30位之列。
图 4 山西省开展汾河流域污染治理攻坚战
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创新模式引入社会监督
通过充分的信息公开，黑臭水体治理和水源地整治均形成了较为广泛的公众参与，有力协助了问题识别排查、整治效果检验和长效维护，得到主管部委的肯定。与此同时，在河长制推进的过程中，多地引入“民间河长”，成为河长巡查监督的得力助手。
2016年2月，住建部和原环保部正式发布黑臭水体清单，并联合推出“城市水环境公众参与”微信举报平台，创造性地通过新媒体收集公众意见。2016年8月，微信举报平台数据与 “蔚蓝地图”APP实现联通。两部委的创新实践，点燃了社会公众和民间环保组织的参与热情。2016年到2020年，“蔚蓝地图”APP共呈现黑臭水体举报13058条，其中多达上万条得到政府回复。
图 5 黑臭水体举报双平台
图 6 “蔚蓝地图”网站黑臭水体治理地图，黑色和灰色为黑臭水体位置，红色为举报位置
图 7 用户提交的黑臭水体举报照片
2017年，SEE基金会和IPE、自然之友、河流守望者发起“卫蓝侠·清水为邻”项目，联合全国20多家NGO，对城市黑臭水体开展识别、举报和治理成效监督。社会公众和民间环保组织共同努力推动多条黑臭水体被增补进入治理清单，得到了有效治理，也共同见证了黑臭水体治理后的转变，得到时任生态环境部水环境管理司张波司长的肯定。
图 8 圭塘河旧观，拍摄时间：2016年
图 9 圭塘河新貌，摄影：沈苏南，2023-05-14
在全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动中，各地按照原环境保护部的要求，每月通过政务网站公开问题清单和整治进展情况，邀请媒体、公众等参与监督。2018年，IPE将水源地问题清单及其整治进展标注在“蔚蓝地图”网站和APP上，供环保组织和志愿者便捷获取。
2018年10月，千禾社区基金会、河流守望者等近百家环保机构和个人加入“保护水源，我是行动者”倡议网络，其中数十家机构参与了水源地巡护活动。
图 10 “保护水源，我是行动者”联合倡议机构
图 11 绿色潇湘水源地调查，供图：绿色潇湘
截至2019年底，在三年多时间里，全国累计完成2804个水源地整治，共有10363个问题得到整改，一批久拖未决的老大难问题得到纠正，7.7亿居民的饮用水安全保障水平得到提升。2020年，全国地级及以上城市在用集中式生活饮用水水源达标率为94.5%，达到《水污染防治行动计划》设定的93%目标。
图 12 “蔚蓝地图”APP水源地分布图（局部，历史截图），绿色为水质达II类水源地，橙色为水质达标水源地，黑色为水质不达标水源地；带红色惊叹号者，为待整改的水源地
2016年以来，在推行河长制的过程中，全国河道、湖库沿岸纷纷树立公示牌，公开相关信息，方便了群众监督。一些城市还开发了“河长制”APP或小程序，更新河流动态，并设有在线举报功能。 一些地区还特别聘请了 “民间河长”，以绿色汉江发起人运建立为代表的一批长期关注河流保护的社会人士受聘担任“民间河湖长”。成都绿氧、贵州黔仁生态等还与政府共同招聘和管理民间河长。
图 13 南京河长APP截图
图 14 考察汉江，供图：绿色汉江
图 15 2023年6月18日，团省委领导参加“贵州生态日”省级巡河示范活动，黔仁生态工作人员、省级民间河长陆小龙介绍巡河工作开展情况 供图：黔仁生态
图 16 成都市民间河长巡河，供图：成都绿氧
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监管透明调动市场力量
作为“世界工厂”，大量的生产和加工有力促进了中国经济社会的发展，但也污染了我们的河流、湖泊、地下水和近海，给水生态、水安全和公众健康带来了风险。2008年实施的《环境信息公开办法（试行）》拉开了中国环境信息公开制度化的序幕。2015年修订施行的《中华人民共和国环境保护法》，史无前例地专章规定“信息公开与公众参与”，为中国环境信息公开法规建设奠定了坚实基础。
“水十条”实施、《水污染防治法》的修订以及排污许可证制度的实行，进一步推动了水污染排放监管信息公开。IPE蔚蓝地图数据库收录的企业环境违规记录累积数量从2014年的18万条增长到2024年12月的逾320万条。截至2024年12月，全国排污许可管理信息平台公开了37万张排污许可证信息以及349万登记信息。
图 17 全国排污许可证管理信息平台（公开端）
图 18 “蔚蓝地图”数据库累计入库监管记录数量
环境信息公开的扩展，极大地促进了社会监督，催动了绿色供应链、绿色金融等市场化解决方案。基于数以千计的数据源所集成的环境大数据，IPE研发的企业动态环境绩效指数（Dynamic Environmental Performance Assessment，简称 DEPA）覆盖上千万家企业，赋能公众参与和社会监督，也为绿色供应链和绿色金融提供了有力工具，自2000年以来，协助金融机构梳理了300万家贷款企业的环境绩效。
污染源监管信息为公众参与绿色供应链监督和评价提供了基础。IPE借助公开的环境信息，连续十年开展企业信息公开指数（Corporate Information Transparency Index，简称CITI）评价，关注在华采购的中外企业如何降低供应链、特别是产品生产和上下游运输，对环境和气候的负面影响。通过与绿色江南等伙伴的合作，截至2024年年底，累计推动3.1万余家供应商交流、整改或披露，3.8万余家供应商利用蔚蓝生态链追踪自身环境风险，实现供应链环境管理常态化、长效化。
图 19 2014年以来就整改和环境信息披露与环保组织沟通的供应商累计数量
图 20 2014年以来就整改和环境信息披露与环保组织沟通的供应商分布
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多元参与推动源头治理
污染治理需要社会广泛参与，2013年环保组织建言和两会相关提案得到政府部门积极回应，原环境保护部要求国家重点监控企业、城市污水处理设施以及集中直接排放污水的规模化畜禽养殖场自2014年起实时公开排放数据，在全球开创了污染源数据大规模实时公开的先河。
山东、浙江、河北等地区，基于自身管理诉求，也基于社会公众关注，不断完善辖区重点监管污染源信息披露系统，形成了良好的污染源环境信息披露实践。截至2024年4月，通过网络公开渠道可以获取到全国7万家排污单位自动监测数据，是2014年的12倍，其中涉水企业共计4万余家。
图 21 山东重点排污单位自动监测数据发布平台
为便于公众获取身边企业的监测数据，IPE于2014年3月上线了“污染地图”APP（“蔚蓝地图”APP的前身），集成各政府信息平台公开发布的在线监测数据，并标注在电子地图上，同时进行了可视化处理。借助“蔚蓝地图”APP的一键转发功能，很多环保组织和蔚蓝网友在分享信息时，还会@当地的环保官微，形成 “微举报”。基于数据的“微举报”社会监督模式，让公众、环保组织与地方环保部门形成统一战线，共同推动排污企业达标排放，形成了多方良性互动。
自下而上的公众参与是对自上而下政府监管的有益补充。截至2024年12月，在绿色江南、清源环保、芜湖生态中心、绿行齐鲁、青赣环境交流中心、绿行太行、空气侠、绿满江淮等环保机构，以及数百万蔚蓝网友的共同监督下，全国共计6497家重点排污企业就其在线监测数据超标问题进行了公开回应说明，累计13996次，其中涉水8千余次。
图 22 蔚蓝地图“微投诉”行动进展
鉴于污染防治的新形势，为配合打好污染攻坚战和碧水保卫战，多家环保组织积极学习和应用无人机遥感等新技术，专业化地参与污染源调查和河湖巡检，成为政府监管工作的有力补充。其中绿色江南累计使用无人机调研24个省和直辖市的化工园区118个，企业6000家左右，推动解决涉水污染问题。南昌青赣自主掌握基于无人机平台多光谱水质遥感反演技术，常态化协助生态环境、城市管理部门快速开展河道巡查与污染排查溯源工作。
图 23 江苏某地码头，供图：绿色江南
图 24 无人机开展河道AI自动巡检画面，供图：南昌青赣
污染源自动监测数据的公开，有效促进了数据应用。2015年实施的新环保法纳入的两把“利剑”——按日计罚和环境公益诉讼，也都受益于污染源自动监测数据的应用。环境信息公开还为自然之友、环友科技、绿色江南等开展环境公益诉讼提供了重要的数据支持。
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十年治水成效斐然
十年治水，举国投入。据财政部网站公布的全国一般公共预算支出决算数据，2017-2022年，用于水污染治理的支出累计达到6733.1亿元。
随着水污染治理行动的深入开展，全国水环境质量发生重大转折性变化。七大流域和重点海湾入河入海排污口整治完成率分别达到90%和84%，地级及以上城市黑臭水体基本消除，县级城市黑臭水体消除比例超过80%。从地表水水质来看，国控断面I-III类水比例从2014年的63.1%上升到2024年的90.4%，劣V类水从9.2%下降到0.6%。IPE开发的“城市水环境指数”（CWEI）也显示，2024年全国城市地表水水环境总体已较2016年有明显好转。
图 25 2014-2023年地表水国控断面水质类别比例
集中式饮用水水源地水质和近岸海域水质也有改善。2015-2023年，全国地级及以上城市地表水水源监测点位全年达标率从92.6%增张到99.1%，地下水水源监测点位全年达标率从86.6%增长到90.2%。2014-2023年，近岸海域一类和二类海水监测点位比例从67.9%增长到85.0%，劣四类海水从13.0%下降到7.9%。
图 26 2014-2023年近岸海域各类海水水质面积比例
全国污水处理能力也在持续提升。从规模上看，中国快速形成了全球最大的排水与污水处理基础设施。据中国城市建设统计年鉴，2023年，中国城市建成区排水管道密度达到12.67公里/平方公里，污水处理率达98.69%，其中污水处理厂集中处理率达到97.31%。城镇污水处理设施经历了多次系统性的提标改造，不断满足日趋加严的城镇污水处理厂污水排放标准要求。同时，在监管层面，对污水处理厂超标排放行为的执法力度持续加强。
十年水质改善，不仅反映在监测数据上，也反映在市民的眼中。2018年5月20日，“美丽中国 我是行动者——指尖上的环保”公益活动启动，旨在通过线上参与、线下研讨等多种方式，动员社会公众积极参与生态环境事务。
在中国环境新闻工作者协会的指导下，公众环境研究中心的“蔚蓝地图”APP成为“指尖上的环保”活动平台之一。六年来，全国各地1.8万多位网友共晒出了超过300万张蓝天、碧水、生态、垃圾分类和气候行动图片，其中涉水图片超过26.7万张，见证了一批江河湖泊的美丽转变。
图 27 “蔚蓝地图”APP上公众参与“指尖上的环保”活动拍摄的美图精选
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多元参与碧水行动展望
十年水质改善，进展值得骄傲。与此同时，我们必须清醒地认识到，水环境改善仍处于初级阶段，水生态环境保护不平衡、不协调的问题依然比较突出，水生态破坏以及河湖断流干涸现象还比较普遍，城乡环境基础设施建设仍存短板，面源污染防治任重道远，地下水污染形势严峻，海洋环境污染和生态退化问题依然存在。对照实现人水和谐、建设美丽中国的长远目标，治水工作还须进一步推进。
为实现人水和谐、建设美丽中国的长远目标，新的十年，建议从以下九个方面深入推进水生态保护，确保更多河流可游、可饮、可渔，实现长治久清。
首先，扩展水环境信息公开，构建政府主导、企业主体、公众参与的治理体系，强化信息公开，推动社会监督。建议进一步扩展水质信息发布范围，推动农村水环境监测信息公开，提升市县政务网站信息化水平，完善信息公开问责机制，引入第三方评估，确保公众知情参与。
其次，以环境健康目标引导城乡水源地保护。水源地保护事关民生福祉，县级以上水源地环境问题已大幅减少，但乡镇水源地仍面临水资源分配不均、季节性缺水、农业面源污染等风险。建议定期更新水源地名录和整治清单，打通12345、河长制APP等监督途径，向环保组织开放数据，支持农村水源地保护创新解决方案。同时，落实《农业农村污染治理攻坚战行动计划》，推进农村厕所革命、生活污水治理、生活垃圾治理，实施化肥农药减量行动，规范水产养殖尾水排污。
第三，融合污染源数据，强化监管和社会监督。排污许可制度改革是治水的重要基础，2024年《全面实行排污许可制实施方案》要求加强污染源自动监控管理，推进污染物排放量执法监管。近年来，部分地区污染源自行监测信息公开有所弱化，建议充分发挥排污许可制度效能，确保重点排污单位自动监测数据实时披露，学习山东、浙江经验，加强重金属等特征污染物监测和信息披露，整合污染源环境信息，提升监管执法信息化水平。
第四，加强地下水和近海污染防治。地下水污染问题突出，2023年监测显示，22.2%的地下水点位水质为V类，超采与工业渗漏是主要问题。建议加快查明地下水污染底数，推进重点区域调查评估，完善监测数据发布，统筹地表地下协同监管。海洋环境保护方面，近岸海域污染反弹，红树林、珊瑚礁等生态系统退化。建议严格落实《海洋环境保护法》，借鉴地表水治理经验，加强近海监测和信息公开，保护自然岸线，建设更多美丽海湾。
第五，多元参与加强新污染物源头管控。新污染物如抗生素、微塑料等隐蔽性强，治理难度大。2022年《新污染物治理行动方案》提出以“筛、评、控”为主线的防控思路。建议加速新污染物调查监测，强制企业披露化学品全生命周期信息，推动源头减量，构建多元参与的减量和循环利用体系。微塑料治理还需消费者支持，减少一次性塑料使用，使用塑料替代产品，参与垃圾分类和规范回收。
第六，推进污水处理减污降碳协同增效。污水处理是减污降碳的重要领域，2023年《关于推进污水处理减污降碳协同增效的实施意见》部署源头节水、节能降碳、污泥资源化利用等任务。建议城市和相关企业积极行动，构建“水-碳协同”智慧管理体系；推动污水处理行业进入碳市场交易， 完善节水减排的正向激励机制，进一步激发水管理和水处理市场活力；城乡统筹处理、与农业、能源等行业跨行业耦合发展。
第七，落实生态环境分区管控要求。2024年《关于加强生态环境分区管控的意见》要求严守生态保护红线，实施差异化精准管控。全国已划分44000多个管控单元，建议推进新一代信息技术与分区管控融合，提升智慧决策水平。
第八，由水污染防治向水生态修复转变。当前水生态破坏现象普遍，需统筹水资源、水环境、水生态治理。建议落实《重点流域水生态环境保护规划》，推动多元共治，强化组织实施和科技支撑。
第九，建设美丽河湖，实现人水和谐。中国治水已进入以降碳为重点的转型期，需持续打好水污染防治攻坚战，深入开展碧水保卫战，推进美丽河湖和美丽海湾建设，确保水环境质量从量变到质变，让更多河流可游、可饮、可渔，迈向长治久清，实现人水和谐，早日实现2035年美丽中国建设目标。
图 28 洛阳 ·伊洛河
图 29 2023年3月31日，一艘游轮驶过天津海河上的金汤桥
图 30 厦门筼筜湖白鹭洲公园一带城市生态景观，摄影：姜克红
图 31 贵阳南明河
图 32 沈阳·浑河
公众环境研究中心
公众环境研究中心（Institute of Public and Environmental Affairs，IPE）是一家在北京注册的公益环境研究机构。自2006年6月成立以来，IPE致力于收集、整理和分析政府和企业公开的环境信息，搭建环境信息数据库和“蔚蓝地图”网站、“蔚蓝地图”APP两个应用平台，整合环境数据服务于绿色采购、绿色金融和政府环境决策，通过企业、政府、公益组织、研究机构等多方合力，撬动大批企业实现环保转型，促进环境信息公开和环境治理机制的完善。
绿色江南
绿色江南公众环境关注中心是一家2012年3月22日在苏州注册成立的环保公益组织。始终秉承着“我们消灭污染，不是消灭污染企业，而是推动污染企业治理污染，从而消灭污染。”的工作态度；坚持以“在监督中服务，在服务中监督”的工作方式开展工作。充分与生态环境部门保持友好合作，促进企业节能减排，主动承担社会责任，实现多元共治，社会共享，人人支持环保，人人参与环保的大格局。
编写组成员
执笔：马军、沈苏南、阮清鸳、李赟婷、黎萌、鲁丽
供稿：方应君、运建立、刘丹、王吉勇、刘耀源、廖思南、皮凯灵
设计及可视化：陈双丽、石欢
中国环境新闻工作者协会
中国环境新闻工作者协会（简称“中国环境记协”），是由全国报刊、广播、电视、通 讯社等新闻单位和环境新闻工作者自愿组成的非政府组织，是具有独立法人资格的全国性社会团体，是亚太环境新闻工作者论坛的成员。其上级主管部门是生态环境部。中国环境记协的宗旨是：团结全国环境新闻工作者，推动环境保护的宣传和教育工作；致力于提高公众的环境意识，促进我国环境保护事业的发展和可持续发展战略的实施；积极开展与国际及港、澳、台地区的非政府组织和环境新闻工作者的学术交流与合作。
鸣 谢
感谢长期支持引导水污染治理公众参与的生态环境部及主管司局、工业和信息化部、住房与城乡建设部、水利部、中国环境科学研究院、生态环境部环境规划院、生态环境部宣教中心、中国环境记协、中国环境监测总站、中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境文化促进会等。
感谢依法开展环境信息公开并积极促进环保公众参与的全国各级生态环境部门。
感谢共同致力于水环境保护的机构和志愿者团队，难以备述：绿色江南、北京自然之友及地方小组、成都河研会、成都绿氧、大连高校环境联盟、福建绿家园、广西八桂义工协会、广州市新生活环保促进会、贵阳公众环境教育中心、合肥善水、河流守望者、环友科技、黑龙江省环境保护教育学会、吉林华益爱心志愿者协会、空气侠、礼湘环保、绿家园志愿者、绿满江淮、绿色汉江、绿色昆明、绿色江南、绿色浙江、绿色秦巴、绿色潇湘、绿行齐鲁、绿行太行、MyH2O、南昌青赣、南京绿石、南京莫愁、青岛清源、沧浪绿道、山东环境保护基金会、山水自然保护中心、上海青悦、沈阳绿色希望、天津绿邻居、天津绿领、太原市环保志愿者协会、温州绿眼睛、武汉爱我百湖、芜湖生态、行澈环保、湘潭生态环境保护协会、银川青绿、株洲清蓝、朝露环保、重庆绿山墙等等。也感谢于福荣、吴昌华、CWR的Debra Tang和刘振达等专家的指导。
感谢关注环境信息并积极推进绿色生产、绿色供应链和绿色投融资的中外企业和银行、证监会、证券交易所等金融机构。
感谢给予水污染治理多元参与以持续关注和深入报道的全国新闻媒体。
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来源 | 蔚蓝地图
