作者 简介 ： 高秦伟，中山大学法学院教授、博士生导师。文章来源： 《广东社会科学》2025年第1期 。注释及参考 文献已略，引用请以原 文为准。
摘要
为全面践行依法行政，需要在行政执法领域建立起切实有效的监督体制机制。健全行政执法监督体制机制亟须基于系统观念，从行政体系内部、外部展开整体性推进与前瞻性整合，既重视对行政的控制亦重视对行政的激励；既强调专业性监督的积极功效亦谨慎对待非专业性监督的过度介入，从而使行政执法监督的过程能够得以体现法治要求，并通过完善行政法规范来确保行政执法监督的有效实施。行政体系内部的推进路径强调行政执法监督体制机制的重构与完善，通过层级监督与专门监督相结合，补强因监察体制调整而缺失的执法监察、效能监察等内容。行政体系外部的推进路径强调应强化人大监督的实效，以法治的方式及法律修订的举措控制与激励行政执法，而行政检察监督则应以关切公众对良好行政的期待为主，宜从整体上对行政执法作出监督并提供改进建议。系统观念重申内外路径的结合，重视行政执法监督体制机制的整体协同。
引言
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称决定）对深入推进依法行政擘画了更高的愿景，特别强调“健全行政执法监督体制机制”。行政执法监督是指行政执法监督机关对行政执法机关及其工作人员行政执法活动实施的监督，主要目的在于防止与纠正违法或者不当的行政执法活动，切实达致严格规范公正文明执法。行政执法监督对规范行政执法、加强法治政府建设的作用至为关键。行政执法与公众的生产生活息息相关，涉及公众切身利益。虽然近些年来行政执法监督体制机制得到强化、监督保障卓有成效，但是现实中仍然存在着一些执法乱作为、不作为以及选择性执法、随意执法、粗暴执法、逐利执法等不良现象。深入分析，可以发现行政执法监督体制机制依然面临着诸多的系统性挑战，需要从理论层面予以整体性回应。一是在体制机制上因机构重组不仅人员编制较少，而且许多基层未设置专门的行政执法监督部门，导致行政执法监督制度化、规范化、程序化明显不足。二是在国家层面尚未颁行专门的行政执法监督立法的情形，一些地方制定了行政执法监督条例或办法，但内容较为粗疏，多种体制机制之间欠缺合力，需要进一步与党的二十届三中全会决定、2021年修订的《行政处罚法》的新规定以及行政执法领域的新要求相适应。三是行政执法监督体制机制呈现出多元化的特征，既包括行政体系内的体制机制，亦涉及行政体系外的体制机制，彼此之间缺乏特质发展的目标与相互协同的原则。这些问题影响了行政执法监督体制机制的顺畅运行，理论重构、整体集成、系统省思皆具现实意义，希冀相关的讨论为健全行政执法监督体制机制的实践提供智力上的支持。
一、行政执法监督体制机制的内部推进路径
健全行政执法监督体制机制的内部推进路径着眼于行政系统内部存在的诸种体制机制，强调内部权力制约的优势，在总结实践经验的基础上，进一步完善政府内部层级监督和专门监督的体制机制，提升上级机关对下级机关的监督能力建设，实现对行政执法工作的全方位、全流程、常态化、长效化监督。就性质而言，行政复议属于行政执法监督的研究范围，系建立于解决行政争议和法律利害关系人基础上并以达成对当事人合法权益进行救济为直接目的的行政救济制度，此处虽并不予以重点研究，但其将在监督协力方面发挥作用。内部推进路径立足行政执法监督的专业化建设，强化行政执法监督的纠错功能，加大对重大执法案件的督办力度，通过创新与丰富行政执法监督方式来实现层级监督、专门监督、政府督查、法治督察等体制机制的协同。
（一）行政执法层级监督的法治主义取向
作为科层制构造的典型，行政机关实行首长负责制，上下级机关及职务之间具有领导关系，故而法律上基于领导权的监督，于学理上被称为层级监督。改革开放以来，党和国家高度重视法治工作，就行政执法监督工作多次作出指示。而在体制机制层面，时任国务院法制局副局长曾在全国行政执法监督检查工作座谈会上指出行政内部的执法监督涵盖三个方面：一是监察和审计等专门机关的监督，二是行政执法部门自上而下所进行的业务监督或者说是“条条”监督，三是人民政府对其所属部门和下级政府的行政执法工作所进行的层级监督。并建议亟须构建：规范性文件备案制度；法律、法规和规章实施情况报告制度；法律、法规、规章执行情况检查制度；重大行政处罚决定备案制度；案件督查制度；行政执法情况统计制度；行政执法证件管理制度等。此后，国务院多份文件相继对行政执法监督作出明确的规定，尤其是基于2005年的《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，初步形成了行政执法层级监督的制度雏形。2024年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》，更是对加强新时代行政执法监督工作展开了系统部署。同时，各地方各部门在行政执法监督方面也作出了积极的努力，制订专门制度并付诸实施，具体内容包括规范性文件管理、行政执法质量评议考核、行政执法裁量权规范、行政执法人员资质管理、行政执法案件评查、行政执法流程网上运行、执法依据梳理、执法职责分解等体制机制。从立法与实践来看，前述第三类行政执法层级监督一般由司法行政部门代表本级政府实施，监督范围极其广泛，涉及政府工作的方方面面，几乎未有范围限制，方式和手段亦包罗万象。几十年来，其在保证政令畅通和行政高效运作方面发挥了积极作用。上级政府对下级政府在绩效考核、领导人选方面的巨大影响力，也使得上级政府对下级政府的监督更为直接有效。“层级监督既可以实施纠错型监督，又可以实施惩戒性监督。”在内部纠错制度上，层级监督与行政复议制度较为相似，均是基于行政机关上下级关系构架所形成。但与行政复议不同的是，层级监督呈现出较为全面、积极、全过程监督的特征。对于层级监督，法院的态度是其为对当事人权利义务不产生实际影响的内部行为，并不属于行政诉讼受案范围。恰恰是因为此种内部特征以及无法提起行政救济，导致行政执法监督有时难以产生实效。就法治主义取向及推进的具体路径而言，应特别重视以下几方面的工作：
首先，行政执法层级监督需要更高层次的立法。从广义来讲，政府的层级监督方式呈现出多元化的样态（如囊括约谈、训诫、报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案审查制度、调查、考核惩戒制度等），在一定程度上体现了行政性、灵活性与问责性之间的平衡，故而所有体制机制未必要实现完全的法制化，毕竟行政与行政执法有着迥然相异的内涵。但是对于行政执法的层级监督，从依法行政与法治政府建设的总体要求来看，行政执法层级监督在本质上亦是一种法律监督，仍然需要从组织体制、权限、程序以及追责等方面加以规范。实践中因欠缺国家层面的立法而导致行政执法监督并不具整体性、系统性与协同性，亦难以适应从静态、被动、外部、单向、事后向动态、主动、内部、全方位、事中事前监督发展的趋势。在未来推进的过程中，需要进一步通过立法明确和理顺行政执法监督的目标，立足问题发现、原因梳理、督促整改、提升效能，强调既不过度干预下级机关的日常事务，又能够排除上级机关的非公正性考量。
其次，建立统一与分散相结合的监督组织机构与体制，切实强化司法行政部门与行政执法部门之间的协调、合作。如前所述，行政执法监督体制涉及政府对部门的监督以及有领导关系的上级部门对下级部门的监督，前者由司法行政部门负责具体实施，后者则由部门法制机构具体实施或者由部门建立专门机构负责实施。实践中，特别是后者的情形，虽注意到了专业的统一性却有可能忽视属地监督的作用，可能导致地方行政执法监督工作在整体上欠缺信息沟通。同时，并无领导关系的上下级部门之间为业务指导关系，上级部门是否有权开展执法监督更是值得讨论。在行政运作过程中，有些部门对此作出了规定，主要目的在于利用部门业务熟稔的特长对下级部门及其执法人员的行为进行有效检查、审核、评议与纠正。在未来推进过程中，一方面需要使统一性的协调机构充分发挥行政执法监督对行政执法工作的统筹协调、规范管理、指导监督、激励保障作用，并与分散于部门的内部监督机构实现信息共享、共同协力；另一方面则坚持专业性与属地管辖相结合的原则，既尽快建成省市县乡四级全覆盖的比较完善的行政执法监督体系，又要于特定领域、重点领域形成行政执法监督的纵向指引，使执法在地方、部门的标准能够统一、协调。
最后，强调透明度与程序化建设，切实提升行政执法层级监督的公信力与实效性。应当讲，由于透明度与程序化的不足，致使实践中行政执法层级监督的公信力与实效性差强人意。目前多个省份颁行了相关的行政执法监督条例，因其内容多为实体性要求而缺乏程序和透明度的规定，监督行为亦较为随意，导致行政执法监督往往难以形成有效的“闭环”。从多地实践探索来看，行政机关自我纠错多是由法院或司法行政部门推动，行政执法部门主动性较为欠缺且知错不改的情形屡见不鲜，这显然与自我纠错机制的法律依据不充足、行政程序公开等体制机制不健全有关。在未来推进过程中，应增强行政执法监督的程序性规定，以公开透明的方式向公众公开重大执法案件的监督过程、结果，真正体现监督的本质要求。
（二）专门监督体制机制的完善与补强
行政系统内部的专门监督在《监察法》颁行之前向来包含审计监督与行政监察两种体制。所谓“专门”，强调的是该监督体制的组织机构健全且监督检查职能专业化。审计监督是指审计机关依法对本级人民政府工作部门和下级人民政府财政收支进行的监督。行政监察是指行政监察机关对行政机关及其工作人员执行法律法规、纪律情况进行的监督、检查、纠举和惩戒。国务院法制办公室于2011年组织编写的行政执法培训教材中指出加强审计监督主要内容包括加强对预算执行情况的审计；加强对重点民生项目的审计；加强对政府建设项目的审计；加强对党政领导干部、企业领导人员的经济责任审计等。就加强开展行政监察而言，内容涵盖进一步加大执法监察力度；重点开展廉政监察；加强效能监察（侧重于对行政机关及其工作人员办事效率、服务水平和工作质量的监督检查，认真解决行政机关不作为、乱作为问题，是加强政风建设、提高行政机关执行力和公信力的有效举措）。监察体制改革之前，行政监察是行政执法监督的重要方式，如《行政许可法》第75条第1款规定：“行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。总体而言，两者在当时均发挥了较大的作用，成为重要的行政执法监督体制机制。但是问题始终存在，审计监督需要在强化其独立性的前提下，积极为行政执法层级监督提供审计考核数据，从而使行政执法及其层级监督更具合理性。此时涉及效能监督功能的整合与重构，为此，需要强调司法行政部门与审计监督部门之间的合作型监督机制的建构。
就行政监察而言，原《行政监察法》第18条规定行政监察机关履行执法监察、效能监察和廉政监察等3项行政监察职能。从学理上讲，执法监察是指行政监察机关针对国家行政机关在遵守和执行法律、法规以及人民政府的决定、命令中存在的问题而开展的监察活动，目的是保证政令畅通。而效能监察是指为维护公共利益、保障行政机关及其工作人员的勤政，有关机构对行政管理体系及其行政管理行为的经济性、效率性和效果性进行的整体性监察活动。然而，随着国家监察体制改革的推进以及《行政监察法》的废止，原属于行政执法监督的一部分行政监察事项是否完全整合进了现监察机关，便值得讨论。廉政监察职能毫无疑问将由监察机关承担，但在执法监察和效能监察职能应否被监察机关整合的问题上，学界对此则莫衷一是。进一步的问题是若执法监察和效能监察职能未被监察机关吸纳，那么此两项职能应当由什么机构承担？在行政过程中，执法监察涉及各领域行政执法的各个方面，若监察机关承担此职能则必然要求其开展全方位、全过程和经常性的监察，这与改革后的监察委员会之定位并不完全契合。而效能监察关注点在于行政体系及其行政活动的经济性、效率性和效果性而非公职人员的廉洁性。更为重要的是，原行政监察机关履行该两项监督职责时遵循的是“对事”的监察原则。表现在监察对象上不仅包括行政机关工作人员，亦指涉行政机关，强调规范执法行为，防止有法不依、执法不严等现象的发生，确保政令畅通；对行政机关的整体配置效益及其行政活动的效率与质量进行的系统性监察，旨在改善行政管理，提高效能。而《监察法》明确规定，监察机关以公职人员为监督对象。故而，此两项监督职能仍然需要由行政体系内部某个机构来承担，即使有学者建议行政监察机关被合并后所造成的行政监督不足可通过强化既存的人大监督、检察监督等外部监督进行弥补，但这两项监督职能难以由行政体系外部监督机构单独承接，最适宜承接者当属司法行政部门。
（三）形成行政体系内部监督体制机制的合力
当前，行政执法监督体制机制涉及的主体较多，尚未很好地形成监督的合力。为此，一些地方在体制改革中探索形成新的监督机制，如建立“监督联席会议制度”“联合办公制度”“案件移送制度”等，重申通过沟通协作，使分散的监督形成一个有机的整体，以期充分发挥行政执法监督的整体效能。从广泛的意义来讲，各行政机关内部也会专设审计、监察机构，这些部门构成了专门监督的延伸，而同时行政机关内部还专设行政执法监督机构，如公安机关内设警务监督处。这些体制及机制之间如何形成整体的监督合力，强化行政执法监督纠错功能，加大对重大行政执法案件的督办力度，一直是推进法治建设过程中的难题。党的二十届三中全会决定将健全行政执法监督体制机制作为推进依法行政的关键，可谓切中肯綮。在形成监督合力过程中，应当在以下几个方面不懈努力：
首先，要在合法性、合理性审查上下功夫，全面落实行政执法责任制。行政执法层级监督特别是依托司法行政部门与部门法制部门的监督，意在保证行政执法得以在合法、合理性原则的指导下正确实施，并在此基础之上发挥行政自我纠错的功能、全面落实行政执法责任制。执法监督是与行政执法相伴随的重要环节与过程，最终目标则在于强化问责。为此，2021年1月，《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出要“加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。加大对执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利执法等有关责任人的追责力度，落实行政执法责任制和责任追究制度。”问责的要求反向为行政执法监督提供了重点要求与内容，在监督过程中要明确行政职权、确定责任目标、完善考评指标，并将考评与激励、惩戒结合起来，切实发挥行政执法监督应有的功效。
其次，要以行政执法效能监督为导向，有效整合司法行政部门与审计监督的功能。行政执法效能包括能力、效率、效果、效益等四个维度，涵盖行政机关及其工作人员依法履行职责、提高行政效率、规范行政行为并产生社会效益、降低社会成本等丰富的内涵。只有将其作为导向，通过行政执法监督，使执法过程同样重视效果与效率，方有利于改善行政管理，建立高绩效的政府。行政执法监督机关唯有坚持定性与定量相结合，才能发挥自身的积极作用，才能立足优化营商环境、促进经济发展、保障公民合法权益的大局，实现全面深化改革，切实推进依法行政的目标。对此，日本的行政评价制度以及美国预算与管理办公室的监督经验值得省察。此外，行政运作过程中与行政执法监督并存的类似机制还有法治督察（主要以座谈交流、实地走访、查阅资料、案卷评查等方式进行，对被督察单位全方位开展法治建设的评价）、政府督查等。《政府督查工作条例》第22条规定：“政府督查应当加强与行政执法监督、备案审查监督等的协调衔接”。在形成合力与关注效能的时候，要关注行政执法监督与此类监督制度的有机贯通、相互协调。
最后，要以监督促进执法质量提升，不可将行政执法监督孤立化，要形成行政决定—行政执行—行政执法监督之间的闭环。行政实践中创造了诸多的行政执法监督体制机制，为进一步规范和加强行政执法监督工作奠定了良好的基础。2021年修订《行政处罚法》时对原法第54条确立的行政处罚监督制度进行了细化，形成了目前的第75条，相较而言，第1款结合地方的实践，详细规定监督的方式，如规定县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。第2款新增“行政机关实施行政处罚应当接受社会监督”，充分表明对社会监督的重视，回应了公众对行政机关执法文明的期待。此种行政机关内部监督与社会监督相结合的立法方式，体现出立法者试图使其相互协调并形成合力。但是此处需要注意的是，要通过行政执法监督立法来健全体制机制，促进行政执法监督职能的严格、全面、常态化履行，既要有日常化监督，也要专项监督；既可根据工作需要对重要法律、法规、规章的执行情况组织开展监督，又不能为监督而监督；应注重与行政执法过程的衔接，充分利用个案监督结果、强化行政执法工作的综合协调与改进完善。
二、行政执法监督体制机制的外部推进路径
关于行政执法监督，学者分析中国的运行实践后，认为具有广义、狭义、最狭义三种不同的理解。广义概念是指多种主体（包括社会组织和公民个人）对行政机关及其工作人员行政执法行为的监督；狭义定义是指享有监督权的国家机关对行政机关及其工作人员行政执法行为的监督；最狭义的认知特指行政机关内部对行政执法的层级监督和专门监督。可以讲，这些学说以及相应的制度安排，使得中国形成了一个全方位、多层次、内外联结的行政执法监督体制机制。健全行政执法监督体制机制的外部推进路径着眼于行政体系外部运行的多种体制机制，强调外部权力制约的擅长，在吸纳实践经验的前提之上，切实提升各级人大对政府的监督能力建设和实效性，并准确定位行政检察监督的功能，使相关的体制机制之间形成监督的合力，实现对行政执法的立体式、全覆盖、优化式监督。外部推进路径要立足各级人大对行政执法监督的权威塑造，检察机关则从整体以及良好行政的视角通过行政诉讼发现行政执法的问题，向行政机关作出检察建议；要协调好法院、公众等监督体制机制的互动，从而对行政执法监督形成有效的外部约束。
（一）人大监督体制机制的强化
立法机关对行政执法的监督是对行政权力控制的重要体现。各级人大及其常委会对行政权力的监督，本质上讲，系人民行使当家作主、参与国家事务权力的必然选择。除听取和审议政府工作报告、审查批准国民经济和社会发展计划等宏观监督方式外，执法检查成为各级人大对行政机关开展监督工作的主要方式。执法检查是指各级人大常委会、人大的专门委员会组织人大常委会组成人员或人大代表等，对法律、法规的实施情况进行检查监督的活动。人大执法检查活动始于1980年代，并逐渐形成了全国各级人大加强法律实施监督的热潮。不过，该时期的执法检查还很不成熟，主要表现为执法检查只作为“视察”的一种形式，检查的目的停留于调查了解的层面上；检查的结果为“非刚性”的，各级人大对检查发现问题的处理意见仅具有参考价值；执法检查的方式和程序差异较大，有的事先不作明确的范围划定，仅仅根据视察的主题，到各地调查了解有关的执法情况而已，采取的方式以实地考察为主；有的则是针对执法中存在的突出问题，在检查过程中主要靠听取有关部门汇报或召开有关情况的座谈会展开，采取的方式以会议、座谈讨论为主。1999年4月23日，针对执法检查凸显的弊端，第九届全国人大常委会第十四次委员长会议通过了《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》。2006年《监督法》对行政执法检查亦作出相应的规定。此后，一些省级人大常委会则制定了关于开展执法检查的地方性法规。这些法律法规，对建立和完善执法检查方式、促进法律的全面实施起到了举足轻重的作用。
目前，各级人大业已通过执法检查积累了丰富的监督行政执法的经验，相关法律规范体系也较为完善。在行政监察机关被撤销的情况下，可以说由各级人大承接起部分执法监察职能具有一定的正当性。然而，在不具备相应的专业知识的背景下，由各级人大开展的执法检查很难察觉重点和主要问题并作出准确有效的判断、提出有重要参考价值的意见。即便发现行政执法中的问题，也很少采取问责措施。如此的监督自然难以取得理想效果。同时，人大监督总体上更讲究宏观性、重大性、非常性、政治性的定位，并非经常的、具体的监督，对行政执法的日常监督显然应有赖于其他国家机关。在国家监察体制改革后，确实有必要加强各级人大对行政执法的监督，但外部监督无法完全承担起原属内部监督的行政监察职能，其也并不能完全替代内部监督的重要地位。就强化人大监督而言，虽然近年来各级人大及其常委会不断创新监督方式、加强对法律法规实施情况的执法检查力度，取得了一定的成效，但仍然存在监督方式、力度与效果不佳的问题，为此既需要引入第三方评估、推进法律知识问卷调查常态化、实地检查与抽查暗访相结合，更需要克服行政执法检查的一次或一地就可完成的认知，在执法检查报告的基础上，采用专题询问、特定问题调查、质询等刚性监督手段，推动法律法规全面实施、行政执法水准切实提升。在强化过程中，需要重点关注县乡人大监督能力建设，因为这些行政层级是行政执法体系的基础，但亦是行政执法争议最多的层级。唯此，才能够准确定位各级人大对行政执法检查的角色，才能够对法律实施、行政执法过程出现的问题展开全面反思。
（二）行政执法检察监督体制机制的反思
1989年制定的《行政诉讼法》第10条规定，检察机关有权对行政诉讼实行法律监督。学界对于这一“诉讼监督”的要求，形成了一种普遍认知，即将行政检察监督定位于行政诉讼领域，专指行政诉讼检察监督。近年来，部分检察机关积极开展对行政执法领域的监督。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在政策上对检察机关监督违法行政行为予以了支持，行政公益诉讼的引入则为检察机关监督行政执法配置了必要的诉讼工具。也就是说，检察机关可以通过制发检察建议或提起行政公益诉讼的方式对行政机关执法过程中所存在的行政违法或者行政不作为进行法律监督。有学者指出随着行政公益诉讼制度的不断生成，必然会逐渐发育成为一种独立于诉讼监督之外的“行政监督”。此外，检察机关还通过多种方式参与行政执法监督，如利用行政非诉执行案件对一些行政强制执行展开监督。2021年6月，中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，再次为检察机关开展行政执法监督提供了契机。
那么，可否考虑将原本属于行政监察的职权交由检察机关来行使呢？从职能内容上看，行政执法监察是一种合法性监督，任务在于确保行政执法行为符合法律规定。此特性使得检察机关在国家监察体制改革的背景下与行政执法监察更为契合。然而，检察机关并非全面的监督，无法实现对行政执法的全覆盖；而且欠缺相关专业知识的外部监督机关也难以开展深入的监督工作。外部监督固然具有独立性强的优势，但现代政府机构林立、职能繁杂，行政事务日益专业和技术化。行政执法监督最需要的信息资源往往都集中于行政机关内部。相较于内部机构，外部人员难以真正了解行政运作，进而也难以介入权力的分配及运行过程。从行政检察监督的历史发展来观察，其历经新中国成立初期的一般监督、1980年代以后的行政诉讼监督再到以十八届四中全会决定为标志、逐渐向行政诉讼之外不断拓展的发展过程。行政检察监督向行政非诉执行、行政违法行为领域的监督拓展取得了一定成效，如最高人民检察院2024年工作报告指出：“探索行政违法行为监督，对履行法律监督职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权行为，提出检察建议3.2万件，同比上升50.2%”。与此同时亦带来了不少的争议，如有学者主张行政检察监督就是行政诉讼检察，而有些学者认为行政检察监督应当是全面的监督。之所以存在截然相反的观点，本质问题在于如何看待行政检察监督的定位及其如何展开监督而不至于有叠床架屋之感或者给正常的行政执法工作滋生非必要的干扰。中国现行的行政执法监督体制机制相对较多，如果没有特殊的监督之处便无须另设，毕竟行政权运行的特征也无法使其承受过多的外部介入，以非专业的机构来监督行政执法，立足点或许不应置于个案问责，更应当是系统性地推进与改善行政执法工作。在这一点上，一些学者建议行政检察监督的定位应当是预防性、一般性，亦有观点指出应当辩证地看待检察建议的“刚性”特征，柔性的方式可因事制宜，有利于检察机关与行政机关形成良性互动，有时候“侧重督促行政机关依法履职，通过促使行政系统自身采取有效整改措施”，更能够达到检察建议的目的。这些观点值得深思，也即意味着行政检察监督应将任务取向更长远的合法甚至良好行政的达成及其法治政府建设上，立足行政诉讼、通过检察建议的方式切实监督行政执法，并为完善人大立法与监督、法院审判提供积极的空间。
（三）良好行政的发展方向
良好行政的理念是近年来域外兴起的一种观念，强调进一步提升法治的要求，达成既有良法又有善治的效果。良好行政并非新颖概念，自古以来各国均在追求良好行政的目标，以获得公众的信任。良好行政并无定论，学者指出从广义上讲其是现代政府必须遵守的、不断发展（法律上可以执行和不可执行）的程序性与实体性要求的集合体。通常用来表示一种实践标准，有助于实现行政正义、透明度、公开甚至是决策过程中的民主性，或者改善行政机关与公众之间的关系。根据《欧盟基本权利宪章》第41条的规定，良好行政原则包括了以下的“权利内涵”：受行政公正、公平及时对待的权利；受不利措施决定前的陈述意见权；个人相关资料卷宗的获取权；行政决定的说明理由义务；对行政损害的赔偿请求权；公民使用语言的行政保障权。而瑞典政府委托学者对欧盟成员国的良好行政原则进行了研究并提炼出十项共同原则：合法原则、歧视禁止、比例原则；请求公正及公平对待的权利；请求于合理期限内处理的权利；在行政采取不利措施决定之前陈述意见的权利；获取行政采取不利措施相关资料卷宗的权利；获取政府资料卷宗的权利；行政机关就其决定负有以书面说明理由的义务；行政机关就可知相关当事人负有救济教示的义务；行政机关负有将行政决定通知相关当事人的义务；行政人员具有正确、负责任适用法律的一般性义务。从内容来看，良好行政原则在一定程度上与依法行政相互交织，既促进行政机关依法行政，又期冀提升行政质量、切实满足公众不断增长的利益需求。基于此，依法行政原则被认为是略带消极性的思维，而良好行政则具有积极服务作为，要求行政机关、行政机关之间在持续的互动中，相互支持且运用各种资源，提升效能，达成目标。良好行政不仅涉及行政行为在程序方面的有效性问题，而且还涉及实体方面的正确性问题。但是难点在于其很难从理论上将这部分要求转变为主观权利以及基本权利。所谓主观权利就是必须存在明确的义务，否认便没有主观权利。故而，良好行政请求权并非是对个人的权利，而是行政的一般性义务。
总体而言，良好行政原则更关注公众的参与，如构建事前的利益表达、事后考核的权利，培养公众民主素养且承担政策成败的责任。公众期待能够获得更为优质的公共服务，行政机关作出正确且具效能的公共政策，并在实践中执行有力。除欧洲法院在判决中对良好行政原则（主要从程序法理论）加以肯认之外，另一个重要的推动者当属欧盟监察专员。监察专员制度的产生回应了公众日益增长的权利保障需求以及对行政服务更高的期待，因而从形式来看其提供了系统化的针对个人、旨在提升行政质量的救济渠道，且明显与其他的行政执法监督、行政救济方式大相径庭。欧盟监察专员的任务就在于促进良好行政，实践中其对良好行政的对立面，即"不良行政"进行了关注。对于不良行政，中国有学者译为"不当行政"或"弊政""劣政"，表现为当为不为、程序不当、不当为而为，如迟延履行、拒绝提供信息、歧视、滥用权力等，当事人均可向监察专员提出申诉。议会的重要任务在于立法，而法院严格的程序、昂贵的成本以及刚性的结果让公众感受到现代社会温情的缺失。类似于监察专员"为民""便民"，既有专业性又有主动性，既关注轻微的迟延或者怠慢又提出系统改进性的建议，弥补了传统相关模式的不足，极大推动了法治、良好行政的实现。在行政执法监督外部推进路径中，需要有如此的机构存在，既能够依托诉讼、公民举报获得相关信息，缓解外部机关介入行政过早过深的窘境，又能够向行政机关反馈执法问题、向立法机关提出完善立法的建议，积极、系统、预防性地展开监督。
三、行政执法监督体制机制的系统推进
综上所述，行政执法监督的内外体制机制较多，如果配套的支撑机制未能及时建构或者无法发挥应有的作用，行政执法监督的实效性便难以保障，更为重要的是当前数字行政对行政执法监督提出了更高的要求。内、外各自的完善视角以及内外结合的路径在一定程度上将为健全行政执法监督体制机制提供思路，不过，仍然需要在此基础上将系统观念作为健全行政执法监督体制机制的重要原则，否则一些体制机制的问题可能会一仍旧贯。秉持系统观念就是强调改革由局部探索、试验突围到系统集成、全面深化的迭代，使各方面的体制机制相互配合、整体联动、协同高效。既不断健全制度框架、完善基本制度，又注重实践探索、创新重要的体制机制，提升改革综合效能。既处理好理论与实践的关系、现实与发展的关系，又深刻把握执法与监督的关系、效率与公平的关系，从整体出发、一体推进，同时凸显具体领域的特质差异化建构并形成合力。对健全行政执法监督体制机制的推进路径而言，坚持系统观念尚须具备反思性、建构性以及协同性的内涵，强调的是整体上达到足够的监督水平，而非表示个别监督体制机制的监督极大化。
（一）实务经验积累与体制机制的反思性
行政执法一词，自1989年在中国行政法教科书出现之后，便鲜有提及。但该词却为行政实践所普遍运用，即使理论或者立法将行政行为的种类越来越加以细化。实务中有的人将行政执法等同于行政，包涵抽象行政行为与具体行政行为；有的人将行政执法视为行政机关执行法律、法规的具体行为。为此，有研究认为"行政执法的实质是一种行政活动。之所以取'行政执法'之名，是表示行政对法律的依附和服从，因为在法治主义下，行政的一切活动都被要求是对法律的贯彻执行。"而"监督"一词本身就是"监察督促"的简称，行政执法监督起初还时常被称为"行政执法监督检查"，亦说明了行政执法行为与监督的关联性。从历史的脉络来看，学者一般认为中国行政执法监督起步于监察制度，如较早设立的人民监察委员会、国家监察部等机构。1986年监察部恢复，依据《行政监察法》的行政监察对行政执法监督发挥了巨大的作用。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》规定："要切实加强行政系统内部的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。要把上级行政机关的监督同监察、审计等专项监督结合起来"。此后，结合立法，梳理执法依据、分解执法职权、规范行政裁量、建立健全行政执法评议考核机制、确定执法责任等工作渐次展开，行政执法监督体制机制日臻成型。整个发展历程对系统观念有所呈现，既有国家政策指引，又有地方试验，并注重整体协同。然而，由于改革进入深层次阶段，行政执法监督的需求与现状仍然有所抵牾，其本身所具有的优势需要进一步得到发挥。
在系统观念指导下，行政执法监督体制机制健全过程中值得反思的重点问题在于：其一，要平衡体制机制集中与分散之间的冲突。如行政体系内的执法监督体制机制，一直以来学者认为行政系统设置了一些行政执法监督机构（如司法部下设行政执法协调监督局、生态环境部下设生态环境执法局、国家市场监督管理总局下设执法稽查局、自然资源部下设国家自然资源总督察办公室等），发挥了一定的作用，但由于监督理念并不完善，多元而无序，其效能并未得到充分发挥。有研究认为自律就等同没有监督，要将行政执法监督机构与行政执法机关分离，实行以上一级行政执法监督机构领导为主的双重领导体制，行政执法监督机构的人、财、物由上一级行政执法监督机构配给。对于机构设置的建议与中国行政法讨论的其他议题大致相当，即究竟是集中设置、完全与行政执法机关分离抑或相对分离。审计监督亦需要从这一视角加以反思，目前多数观点认为其独立性较弱，进而影响监督的效果，但独立未必意味着组织应完全独立，亦难以直接得出中立的判断，反而是应将增强专业性、透明度建构作为其着力点。其二，要促进各体制机制的特质发展与有效联动。特质发展与有效联动并不矛盾，前者强调某一体制机制的特殊性，后者关注各不同体制机制的协力。相对而言，行政执法层级监督的范围广泛，形态与方式多样化，在专业管控、快速处理、制度提升、事前预防层面有着其他监督体制机制无法比拟的优势。随着实务经验的积累，其除了要通过专业化建设形成自身的特质并提升公信力之外，尚需要藉由法律法规层面的整体安排以加强与行政执法、备案审查、行政复议、行政检察、行政诉讼等体制机制之间的沟通交流，以避免为了监督而监督、使层级监督的预防功能难以真正发挥。对于当前的行政执法检察监督实践也同样需要加以反思，至少应该考虑因行政的多样化、复杂性而作出差异化安排。
（二）学理建构与体制机制的回应性
在健全行政执法监督体制机制上，实务较学理先行一步，如创新了多样化的行政执法监督方式。《陕西省行政执法监督条例》第7条规定："行政执法监督内容主要包括：（一）行政执法责任制度、行政裁量权基准制度、行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度等执行情况；（二）案件办理过程中严格规范公正文明执法情况；（三）行政执法与刑事司法衔接情况；（四）其他需要监督的内容。"第9条则对经常性的监督方式进行了规定，包括：组织开展对行政执法工作的检查；组织开展特定领域、区域行政执法监督；听取行政执法工作情况报告；组织开展行政执法案卷评查；对行政执法工作情况进行统计分析和监测研判；组织开展行政执法评议考核和行政执法社会评价；对行政执法工作问题进行核查督办；对行政执法工作存在的问题予以通报；与监督事项相适应的其他行政执法监督方式。面对这些创新，学理上如何予以回应，既形成稳定的指引又与实务保持适度的距离，从而为实务的再次创新提供理论支持呢？还是认为此类实务运作并非法学问题？抑或主张应当为之形成一种规制结构，从而合理回应相关的法治议题呢？
中国行政法历来重视政府内部建设，强调依靠政策推动、行政落实的特征，关注行政权的行使、行政决定的作出以及监督，利用行政系统内部的制度建构来规范行政，从而能够与传统行政法形成功能互补。然而，这些内容及其价值在行政法学理上却很少得到深入诠释，在健全行政执法监督体制机制的推进过程中，需要以系统观念为指导，从理论层面加以回应。构建内部行政法的体系并深化行政执法的理论研究，有益于克服行政执法监督体制机制建设所体现出的管理性、非法治主义的倾向，实现理论与实践、现实与未来之间的良好互动。域外近年来兴起的"内部行政法"概念，以应对机构间合作与监督的研究不足，虽然内涵与中国未必相同，但背后的法理毫无二致。加之数字技术特别是人工智能算法在行政系统的广泛应用，立法、司法机关均缺乏监督行政的有效能力。从中国近年来对行政执法监督体制机制的实践探索来看，需要理论上回应的是行政机关如何收集与分析信息、如何选择控制与激励的工具、执法行为的指导、执法行为的评价与质量保证、直接监督审查等议题。内部行政法的学理化与体系化有助于以组织、规则、程序、裁量自我拘束等方式为行政执法监督体制机制（如执法情况报告、行政执法考核评议）提供规范基础、运行保障，基于法治主义激发和整体推进法治的要素。内部行政法的研究使相关的实践能够形成结构化的制度安排，特别为行政执法理论的深化提供契机，并使其与行政复议、行政诉讼等专门化的行政救济制度相衔接，确保行政执法监督体制机制的实效性。
（三）体制机制的协同性
系统观念从整体认知与处理事务，但因各体制机制之间彼此影响、相互作用，因此协同必不可少。各地方在行政执法监督体制机制的协同性上进行了积极的探索，如一些地方实现"七联一体"（行政执法监督与行政复议、人大监督、纪检监察监督、司法监督、社会监督、舆论监督联动配合、一体协同）、"参与式""伴随式"行政执法监督（在不干扰执法人员正常执法活动情况下，展开伴随式行政执法监督）等形态。其目标在于相互衔接、有序推进。然而，问题在于现实中诸种体制机制总是出现各行其是、顾此失彼的情形，更为甚者一些地方往往认为某一机制可以解决所有的执法难题，反而丧失了整体性、结构性和开放性的基本特征。协同要强调联动与配合，不能让行政执法监督体制机制运行陷入"孤军奋战"的境地，不能让监督流于形式，而是要形成法律-行政执法-行政执法监督的互动架构，将监督的结果反馈于法律修改、行政执法的完善环节，于源头上提升立法与行政质量，避免行政争议的产生。当前有关所谓的"小过重罚"现象受到公众高度瞩目，行政执法监督机关应予以适当的纠错，但仍然可以从整体推进、着眼长远，探讨究竟是执法还是立法的问题，甚至可以公布相关的调查结果，从而实现与备案审查、检察监督、法院诉讼、人大监督、公众和社会监督相联动。此种结构性监督超越了基于事实过程的点状监督而具有延伸学习过程的功能，因而更具有系统性。理论与国家层面政策的落实难以一致性地推进，那么行政执法监督体制机制的协同就存在着一定的层次性，在现实中体现为省市县乡四级行政执法监督全覆盖的体系建设层面。此时的协同推进应当考量县乡基层的现状，因地制宜地展开改革。特别是乡、镇、街道一级，机构、人力均极为匮乏，必须分层级、阶段、地域展开建构，否则难免虚化监督作用。同时亦应省思这一层级在结构上是否有能力承担繁重的行政执法任务，毕竟其主要的职能在于与公众建立开放性的联系。为此，尚须考虑建立相应的表彰和奖励机制、完善容错纠错机制，鼓励行政执法人员全面依法行政。
行政执法监督体制机制并非静态的过程，而是一个不断完善、动态发展的过程，推进其完善与健全的协同性还在于应正确把握此种动态开放性，并时刻反省与总结经验，突出问题和目标导向，既重点突破，又补齐短板，实现行政执法监督体制机制的耦合性与运行实效。如果说改革开放初期重在探索与试验，仅仅重视行政层级监督而未把握其本质的话，那么当下便应强调经验的累积及前瞻性地协同、统筹甚至预判。如以行政执法监督过程中出现的机构间权限争议的问题为例，在展开行政执法监督时，应在总结经验的基础之上形成更具预防性的监督与合理化方案。一直以来，行政机关之间的协调构成了行政执法监督的重要内容之一，重视协调可以使监督重点前移并形成预防效果。机构合并固然消除行政机关重叠的职能，但未必能够完全解决问题，故而行政机关之间仍然需要互动、协商。根据一些地方的行政执法监督规定，司法行政部门承担了这一职责，但如何协调确实需要秉持系统观念并协同推进。比如在深入推行综合执法之时，行政执法机关与业务主管机关之间的关系如何协调，除建立相应的信息共享、工作通报和会商机制等，协调机关的作用亦应当得到重点发挥。此外，在协同的时候，需要推动行政执法监督数字化建设。当前，数字行政执法的方式不断涌现，行政执法监督亦必须利用数字技术，进行信息的双向或者多向汇集。此举既可减轻各方主体的压力与成本，又提供充分的信息，使得行政执法监督从侧重事后督察而转型为覆盖全流程的预防式监督以及全方位的监督。
结语
行政执法直接关涉行政相对人切身利益，如何保障行政执法活动的合法性与合理性一直是法治政府建设的重点和难点。迄今为止，中国业已形成一个主体众多、范围广泛、形式多样且内外兼具的行政执法监督体制机制。各地方各部门在并无国家层面立法的背景下，就行政执法责任、行政执法监督等内容制定了诸多的规定并开展了实践。近年来，随着法治政府建设深入推进，行政执法监督成就斐然。但由于不少监督部门职能重复、权责并未理顺、监督缺乏有效方式，加之理论储备不足，各体制机制之间缺乏系统性整合，行政执法监督仍然是法治政府建设中较为薄弱的环节，其未能充分发挥对行政执法的保障和促进作用。行政执法监督的体制机制亟须得到进一步完善，需要从内部、外部两个推进路径上共同展开，形成监督合力。同时，更应当以系统观念为指引，总结实务经验，提炼理论支撑，利用多种方式强调协同，从而为行政执法监督体制机制的持续发展提供方法论。本文在论证过程中，因行政复议、行政诉讼等体制机制学界研究较多，故而仅重点探讨了层级监督、专门监督、人大监督与行政检察监督的完善问题，未来可就救济机制的主要概念能否完全转换成为监督启动、监督标准、监督程序等议题深入展开剖析。当然，实践自觉更是理论创新之源，期待未来实践与理论实现良性互动；而对于公众监督，行政法学更不应当放弃理论上的塑造，亦期待更为丰富、精辟的论说。
