导读
全国城市更新工作步入快车道。2025年1月20日，全国城市更新工作部署视频会议在京召开。会议强调，要进一步认识实施城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要的重大意义，坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。
值此之际，中国城市规划学会特推出“城市更新大家谈”栏目，组织专家学者撰文，从城市更新的价值、目标、规划、制度和财务等关键领域，以通俗易懂的方式解读城市更新的内涵与实践路径，助力社会各界提升认知水平，推动城市高质量发展。
本文字数：3311字
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作者|张险峰
中国城市规划学会城市更新分会、国外规划分会委员，北京清华同衡规划设计研究院总工程师，教授级高级规划师
在城市发展的漫长历程中，从最初的萌芽到如今的繁华，城市经历着不断的蜕变。随着我国城镇从快速发展阶段进入存量发展的新时代，城市更新已经成为新常态，更是推进经济社会发展和城市建设方式转型、实现美丽中国和共同富裕的必然选择。而今天的城市更新，伴随着众多复杂因素和综合目标考量，也不再适用简单的推倒重来模式，而是一场追求精准、高效、公平与可持续的变革。分级响应机制作为一种科学有效的策略，可以为这一变革提供有力支撑，成为解锁城市发展新活力、持续提升人居环境和构建和谐社会的关键密码，应在实践中给予足够的重视和推广。
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分级响应的必要性
当前，我国城市更新已经进入深水区，面对的瓶颈挑战更加复杂艰巨。其中，更新项目量大面广与资金机制匹配不足这一核心矛盾，是制约科学合理可持续更新最大的障碍。
统计表明，仅2024年我国各地的城市更新项目就多达6万余个，完成投资约2.9万亿元；十四五期间仅确定的2000年底前建成的老旧小区就多达21.9万个，更有众多其他类型的更新改造还在路上。据《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》数据显示，目前我国共有设市城市683座，城区实际建设面积7.8万平方公里，建筑面积、基础设施总量则更加难以计数，这些建成环境随着时光的流逝也会逐渐老旧，不断进入新的更新名单，所需资金更将是天文数字。
面对如此艰巨的挑战，现实中却是更新资金紧张、更新标准模糊、公众诉求多样、运营回报周期长等实际问题。很多地方在行动之初更是缺乏精细化系统化的谋划，在更新思路、项目遴选、内容设置、技术方案、资金投放、政策供给等方面，暴露出主观随意性强、资金分散和重复利用，或是缺乏手段、无处下手的问题。
破解之道，就是实施精准施策，其基础则是分级响应，即按照项目对于城市发展的重要程度、民生关切的迫切程度和政策资金匹配条件等识别项目优先序，科学合理制定更新计划和改造标准，创新政策管理供给，把有限的资金用在刀刃上，更加精准地实现资源合理配置和高效利用，破解城市发展难题和人民群众急难愁盼问题，保障财务健康和持续推进。
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分级响应机制构建
分级响应是一个系统性思维和组织构架，要综合考虑各种因素，各环节之间彼此互为依据、互为支撑，才能在精准施策中发挥出最大效力。
（1）评估分级。城市更新的基础，是以问题为导向开展体检评估，明确改造任务和目标。评估分级既是在此基础上，按照城市发展规律、待破解问题紧迫度和具备的政策资金条件等，对更新项目意义和作用进行再认知，据此明确更新重点、时序分级，遴选不同阶段的更新项目清单。
（2）标准制定。根据项目基础、更新类型、政策支持、资金投入、公众意愿等差异化条件，因地制宜研究确定待更新项目改造标准，避免脱离实际的一刀切、或是公共资源配置肥瘦不均产生新的矛盾；更应杜绝华而不实的形象工程和不解决实际问题的表面功夫；同时，让政策性更新和市场化参与各展所长。
（3）资金匹配。根据项目分级和相应的改造标准，多渠道筹措资金、精准化匹配投放，让有限的资金用在解决最急需、最关键、最见效的问题上，既要避免撒芝麻盐式的漫无目的，也要防止资源过度集中而顾此失彼。整合各种渠道资金形成资金池，统筹资金使用、监督考核各环节形成强大合力。
（4）方案定制。以上述前提为依据，综合考虑城市整体与局部改善、公众利益与市场诉求、运营维护与资源活化等全方位因素，精准化拟定技术方案和实施方案，推进功能完善、性能提升、健康适老、绿色韧性、文化保护等各方面先进理念和技术集成，既要经济实用又要具有一定的前瞻性和持续发展能力。
（5）管理响应。创新相应的分层决策机制，研究出台支持鼓励政策、资金统筹监管制度、管理审批流程、公众参与机制等，捋顺项目实施过程中的卡脖子环节，诸如更新资金短缺、政策资金分散、审批管理僵化、政策法规不配套、标准规范不适应、社会参与渠道不畅等问题，让政府部门、社会和企业各尽其责发挥应有的作用。
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分级思路和方法
分级的目的既是为了明确重点难点集中突破，也是为了精准确定改造项目投入水平。因此可以按照两种思路进行分级：一是统筹全市更新资源，按照所有项目的重要程度和轻重缓急划分；二是针对某种类型，按照基础条件、改造内容、资金情况和标准高低来划分改造力度。
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按照第一种划分方法，可划分出重大更新、重点更新和一般更新响应
重大更新响应，就是在解决制约城市发展瓶颈、促进城市核心战略实施、经济动能提升、群众急难愁盼问题上具有重大影响和示范带动作用的项目，如城市商业商务中心、大型交通枢纽、各类高等级园区、重要文化生态资源、重大安全隐患工程、社会维稳工程、标志性场所和社区等。这类项目通常投资巨大、涉及面广、影响深远，需要从城市总体层面进行统筹协调和合力推进，所需响应机制也必然要从顶层设计出发加以强化。
重点更新响应，是指在促进城市功能系统完善、关键领域能级提升和可持续发展中发挥重要作用的项目，如城市主要商圈、产业园区、基础设施、公共空间、园林绿化、重点建筑等的提质改造。通过引入新业态、改善环境品质等方式，增强区域竞争力和对经济社会发展服务能力。所需响应机制可适当放权给地方和主导企业，让响应机制更加符合市场需求和快速反应需要。
一般更新响应，是以城市一般地段、普通社区和房屋等为主的常规性更新改造和维护。这类项目是伴随着城市的演化而不断滚动产生的，更适合于常态化的机制应对，在组织机制、改造标准、操作流程、资金使用、运营维护等方面可以更加规范化、程序化，在具体事项的决策上更加机动灵活高效。
如郑州市在城市更新专项规划中明确了“抓两头带中间”的思路，就是结合中部地区财力有限而任务繁重的实际情况制定的针对性策略。所谓“抓两头”就是将着力点放在近3-5年内最为紧迫和关键的区域及项目上，一头连着经济发展这条主线，瞄准国家中心城市等战略目标，策划一批助力城市能级提升、经济繁荣和资源变现的龙头项目，为城市可持续发展和更新奠定经济基础；另一头牵着底线安全与民生痛点，解决好制约城市健康发展和人民群众急难愁盼最为紧迫的事情，如城市防洪排涝、老破小改造、医疗教育补短板等，为发展保驾护航。在此基础上循序渐进推进一般性更新。
再比如景德镇陶溪川的成功，就在于优先选择了区位条件好、工业遗产资源丰富的前宇宙瓷厂作为启动项目，投入大量财力物力、设计创意，植入与陶瓷文化相关的丰富业态和场景体验，从而吸引大量国内外艺术创作者和游客纷至沓来，创造了城市复兴的奇迹，进而拉动了更广泛区域的更新改造、活力复兴和功能完善，追根溯源也是契合了分级响应的原理。
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按照第二种划分方法，可以根据不同类型的特点进行标准确定，如在老旧小区改造中，按照基础类、完善类和提升类进行分级，根据分级制定改造内容、技术方案、资金计划和组织方式等
基础类改造侧重在保障民生，满足小区的基础性品质需求，消除小区安全隐患等方面。一般包括屋顶防水、立面美化、楼栋设施、路面修复、停车增容、小区绿地、老旧管网等改造提升，以及垃圾分类、无障碍、健身器材、安防等设施设置。
完善类改造侧重改善居住环境、完善小区的配套设施等。在基础类改造之上，可考虑增加建筑节能、路面渗透性能、加装电梯等改造，以及充电桩、停车、垃圾回收、儿童游憩、智慧便民等设施设置。
提升类改造重点针对改造条件适宜、资金支持度较高的小区，可以增设更多优质服务设施、公共空间和艺术化设计。在完善类改造之上，可考虑增加室内空间、屋顶绿化、健身步道、室内活动场所、社区卫生服务、智慧管理服务、养老托幼设施及社区食堂等，提高建筑风貌统一性、景观环境艺术化水平等。
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结 语
分级响应机制作为一种创新思维和管理模式，为实现精准更新和持续更新打通了经脉。我们相信，通过分级响应机制的建立，城市更新将会变得更加科学、公平、高效和富有远见。分级响应与城市精细化治理有机结合，必将为城市高质量发展创造更为有利的条件，为城市经济繁荣、安全韧性、可持续发展和人民共同富裕提供坚实的保障。
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