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“GDP目标维持在5%左右，看似和去年相同，实际上其内涵已经发生变化。”
文 / 巴九灵（微信公众号：吴晓波频道）
3月5日，十四届全国人大三次会议开幕，《2025政府工作报告》正式出炉。
在会后的吹风会上，《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳对媒体表示，希望报告的文字尽可能平实简练，尽量不用专业性术语，目的是让老百姓听得懂、好理解。
但约18700字（较去年增加1700字）的报告全文，想要一次性令人消化，显然颇有难度。
因此，最先传播的大多是600字—800字的极简精华版。按照惯例，我们也特意制作了这样一张“精华版”长图，较市面上的更详尽一些。
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在今年经济社会发展政策取向中，还有一点值得关注。
宏观政策由去年的“增强宏观政策取向一致性”转变为“强化宏观政策民生导向”。去年的工作报告对民生支持已经显著，而今年，民生成了重中之重。
报告指出“经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费”“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励”。
简短的措辞变化，已概括2025年经济发展过程的痛点和着力点——促消费，扩内需。在对热门词频统计中，“消费”和“内需”也是今年报告中增加次数最多的两个词语。
为此，我们又特制了一版“专题版”长图。
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最后，为了让大家有更多的视角，我们特别邀请了8位专家，从总量目标、对外贸易、立法推进、房地产破局、民营经济促进、股市投资六个方面入手，希望带给大家一个“不一样”的《政府工作报告》解读。
由于文章篇幅较长，预计阅读时间15—20分钟。
1
总量目标
魏宏旭
安邦智库宏观经济研究中心研究员
宏观总量目标，基本与此前的预期相一致。但有几个方面需要注意。
◎第一，GDP目标维持在5%左右，看似和去年相同，但实际上经过持续的经济结构调整，其内涵已经发生变化。
新的一年面对更加恶化的外部环境，叠加房地产投资下行，使得实现这一目标可能更需要依靠内需。这也意味着，“稳住投资”其实和“刺激消费”一样，都充满了挑战。
从供给侧来看，传统领域的收缩和新兴领域的兴起表明经济结构仍在持续调整之中，此消彼长下，意味着经济增长不会太快。
因此，从“稳中有进”的政策基调来看，稳和进同样重要，需要把握好平衡。
◎第二，中央经济工作会议为今年政策定调之后，其实可以预见今年财政赤字率的提升。4%的赤字率明显高于去年，也是近年来少有的高水平。
当然，政策的力度不仅要看赤字率，更要看财政支出的强度。这方面，今年一般预算支出预计增长4.2%，比去年有所提升，这其实更能反映“更加积极”的财政政策的支持力度。
当然，今年整体的扩张空间扩张仍然面临约束，一方面需要弥补财政收入下滑的缺口，另一方面需要解决部分地区的存量政府债务风险，真正的增量仍然有限。
◎第三，今年把通胀目标由常规的3%左右，调降至2%左右。这反映了政策目标更为务实，避免过高目标无法实现的问题；也体现了对当前经济形势，特别是需求端较弱的情况有较为清醒的认识。
罗志恒
粤开证券首席经济学家
消费从根本上取决于三个方面：消费能力（收入）、消费意愿（医疗养老教育等社保体系的完善程度）以及供给的适配性。
未来大力提振消费任重道远：
▶▷其一，通过适当的财政补贴增强居民消费能力和意愿，推动消费品“以旧换新”政策持续发力，并扩围至服务消费。
▶▷其二，加大对特定群体的补助和支持，以提高其抗风险能力并提振消费，包括对失业大学生的补助、对农村老人群体的补贴、对二孩以上家庭的特定补贴等。
▶▷其三，进一步改善国民收入分配结构，通过完善税制、增加转移支付、提高社保民生水平、加快农村土地市场化流转等方式，提高居民尤其是中低收入群体在国民收入分配中的比重。
▶▷其四，加快户籍制度改革，加快推进农民工市民化进程，稳定农民工预期，提高其边际消费倾向。
▶▷其五，从供给端发力，优化供给结构，进一步提升高端制造业在制造业中的比重，以高质量供给创造并满足需求。
▶▷其六，放宽旅游、文化、医疗、养老、家政服务等服务消费领域的市场准入，同时加强标准建设和有效监管，释放服务消费的需求。
2
对外贸易
魏宏旭
安邦智库宏观经济研究中心研究员
报告中在“对外部环境的评估”中提到了关税壁垒增大的问题，还警告了“对我国贸易、科技等领域造成更大冲击”的可能性。这实际上表明高层对于当前包括贸易战等外部环境变化有较为充分的预判。
虽然增加关税对于对美贸易带来相当的损失，但经过多年的调整后，这些损失是可以承受的。同时，在特朗普的普遍性关税下，也可以通过贸易多元化的方式予以应对。外需的放缓同样可以通过资本走出去的方式进行弥补和替代。
综合以上，更需要政府维护好国内的市场环境和投资环境，给外资企业、外贸企业提供稳定的政策环境。
对于外汇，《政府工作报告》的口径没有太多变化，还是强调“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。
这意味着，一方面，汇率政策会有一定的弹性，会顺应市场的趋势，不会过度干预；另一方面，这种波动如果较大，会引起干预，避免形成单边市。
就此而言，人民币仍会是一个“双向波动”的局面。无论人民币贬值还是升值，在一定范围内，都不是不能接受的。
刘晓博
财经评论员
公众号“刘晓博说财经”
报告对于“扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资”着墨甚多，也提出了一系列具体措施。
比如：有序扩大自主开放和单边开放；优化融资、结算、外汇等金融服务，扩大出口信用保险承保规模和覆盖面，强化企业境外参展办展支持；促进跨境电商发展，完善跨境寄递物流体系，加强海外仓建设；以及“推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”。
也就是说，中国将通过对外开放国内市场，来推动中国商品走出去。只有以市场换市场，才能持续做大对外贸易。这其实就是对贸易战、关税新议题的回应。
未来人民币汇率的走势，关键看中美贸易谈判的进展、节奏。美方对人民币汇率比较敏感，如果双方谈判进展顺利，汇率会保持稳定、坚挺；反之，当博弈激烈的时候，会贬值。随着最终签署协议，汇率会升值。
3
立法推进
常东岳
上海央法律师事务所首席合伙人
根据我国《宪法》和《立法法》的规定，我国的立法流程主要包括以下四个阶段：
1.提出法律议案：法律案的提出是立法程序的起点，有权提出法律案的主体包括：全国人民代表大会主席团、常务委员会、各专门委员会。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院。全国人民代表大会的一个代表团或30名以上代表联名。全国人民代表大会常务委员会组成人员10人以上可以向常委会提出议案。
2.审议法律议案：审议是立法程序的核心环节，具体流程为：初步审议：法律案列入全国人大或常委会会议议程后，先由提案人对法律草案进行说明，然后由各代表团或常委会分组会议进行审议；专门委员会审议：有关的专门委员会对法律案进行审议，并提出审议意见；法律委员会统一审议：法律委员会根据各方面意见进行统一审议，提出法律草案修改稿和审议结果报告；公开征求意见：对于重要的、与人民群众切身利益密切相关的法律案，经委员长会议决定，可以在报纸上公布，进行全民讨论。
3.表决法律议案：全国人民代表大会审议的法律议案，一般经一次会议审议后即可交付表决，由全体代表的过半数通过。宪法修正案须经全体代表的三分之二以上多数通过。全国人民代表大会常务委员会审议法律案，一般要经过三次会议审议后，才能交付表决，由常委会全体组成人员的过半数通过。
4.公布法律：全国人民代表大会或其常委会通过的法律，由中华人民共和国主席以命令的形式公布。法律公布后，会同时宣布生效时间。
此外，我国的立法程序还包括立法前的准备阶段，如确定立法项目、起草法律草案等，以及立法后的完善阶段，如法律的修改、补充和废止等。
董毅智
上海正策律师事务所律师
尽管本次《政府工作报告》并未直接提及具体法律的制定或修订条款，但其中提及金融开放与风险管控、绿色金融、AI监管等领域的政策导向，与上述相关的法律制度势必会迎来进一步的完善：
▶▷在金融开放方面，进一步细化《反洗钱法》的实施细则，明确金融机构在客户尽职调查等方面的具体操作标准，对它的修订以及跨境资本流动规则的完善，是将金融开放纳入法治轨道的重要举措；
▶▷在绿色金融领域，虽然目前多依赖行政指导，但后续极有可能通过立法明确“绿色标准”等核心内容，可能会出台关于绿色项目认证规则、环境效益评估标准等方面的法规；
▶▷在AI监管方面，现有的《生成式AI服务管理暂行办法》存在一定局限性，未来有望出台更全面、更具针对性的法律法规。或许会借鉴欧盟等国际经验，出台更具系统性的AI监管法规，对权责分配、数据合规等核心问题作出明确规定。
此外，报告中还涉及几个议题，我也有一些法律视角下的解读供参考：
◎第一，要综合整治“内卷式”竞争。
当前，新型出现的“内卷”更加隐蔽。例如，头部企业通过API接口限制排斥竞争者，某地图APP拒绝向第三方共享实时交通数据，阻碍了市场的公平竞争。还有企业利用资本优势控股上下游企业，形成“赢家通吃”的生态闭环。
近年来，反垄断执法机构加大了对新型内卷式竞争行为的打击力度。法律上，我们建议协助企业构建“合规性商业模式说明书”，在企业设计商业模式、进行VIE架构搭建或并购交易时，提前评估反垄断风险。在面临反垄断调查时，运用“承诺制度”争取整改宽限期，降低企业因违规行为带来的损失。
◎第二，报告提出持续打造“投资中国”品牌。
这需要构建一套完善、透明、稳定的法律体系，以保障投资者的合法权益。
一方面，要确保国内法律法规与国际通行规则接轨，减少投资者因法律差异而产生的顾虑。例如，在跨境投资中，明确外资准入的法律标准，简化审批流程，提高投资便利化程度。
另一方面，要加强知识产权保护等方面的法律执行力度，为投资者营造良好的营商环境。通过完善法律制度，吸引更多优质外资进入中国市场，推动国内经济的高质量发展。
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房地产破局
张波
58安居客研究院院长
▶▷第一，2025年依然是行业去风险的重要年份。
短期要关注行业去风险。报告中多次提及行业风险问题，并强调了房地产融资协调机制和“保交房”工作。因此，通过白名单项目融资，推动房企转向合规融资和精细化运营；以及通过整合地方治理资源、优化资金配置效率、盘活土地存量资产，构建了“人、钱、地”协同发力的政策框架。
其核心价值在于以项目为单元化解风险，压实各方责任，既保障了购房者权益，也为房地产行业转型提供了制度保障。
▶▷第二，“好房子”将是2025年的关键词。
长期要推进房地产发展模式转型。
“好房子”首次写入《政府工作报告》，报告中强调了有序搭建相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式，将是下一轮房地产周期的重要举措。
这两年，建设过程中的相关标准已不断出台，下一步将结合安全、舒适、绿色、智慧，会有更多地方性细化规则出台。
▶▷第三，稳住楼市是2025年的重点。
稳住楼市股市首次被写入了“总体要求和政策取向”中。
此外，和前几年不同，今年楼市政策的出台会更偏向于提前，报告中“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”的表述，将是未来政策的新特点。
落到房地产政策上，也会更多偏向于提前，而非完全根据市场销售的结果进行调整，更多关注市场热度等前置性指标。
▶▷第四，改善需求得到进一步强调。
住房本身就是重要的消费场景。报告中强调经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环。没有房地产消费的稳定，无法实现促消费的目标。
从报告表述来看，作为大宗消费，2025年房地产会被重点支持，将重点促进改善型需求和保障性住房，并通过旧改、城中村改造等扩大消费场景，达到更深层提振的效果。
在同步完善保障房体系的同时，也会进一步打开商品房领域市场化调控的政策空间，包括取消各类行政性限购、增加购房补贴等手段来强化需求。
▶▷第五，2025年将是“收储大年”。
本次报告充分强调了“收储”的重要性，并拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款。收购存量土地是地方政府优化土地资源利用、改善土地供求关系、促进房地产市场平稳健康发展的重要举措。
同时报告还强调了因地制宜和地方主导，在推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。
5
民营经济促进
胡宏伟
浙商研究会执行会长
《政府工作报告》提到的解决企业拖欠款、完善中国特色现代企业制度等问题，我觉得背后最根本的一点是能不能够处理好政府和市场的辩证关系。
因为企业和市场之间是鱼和水的关系，没有市场就没有企业。也就是说，政府能不能处理好与市场主体之间的关系，否则容易流于表象。
按理说，在市场经济环境下，企业拖欠款不应该是一个问题，因为有法制。
所以，这些不是一个技术操作问题，其本质是理念问题。引用吴敬琏先生的一句话：“中国改革的核心问题始终是如何处理好政府和市场的关系。”
如果这些理念不能被很好认知，那类似情况还会大量复现。
不久前的民营经济座谈会，毫无疑问对民营企业家的激励作用是很大的，但是在此基础之上，我们还需要扎扎实实地为民营经济的发展改善营商环境。
对民营企业家而言，要调动他的积极性，推动中国经济的全面增长，非常重要的一点是：不是单纯地提高他们的社会地位，而是能不能很好地去构建一种发展环境。
首先是平等管理企业，不能居高临下。第二，强调公平、公正、法治化。第三，构建新质生产关系，激发企业家群体利他思维，勇于承担社会责任，更好地协调社会各阶层的关系矛盾。
从社会治理和营商环境的优越性，浙江历来是全国第一。21世纪的“杭州现象”（以阿里巴巴为代表的商业互联网、以杭州六小龙为代表的硬核科技）的诞生，基于“20世纪80年代的“温州模式”与90年代的“义乌经验”。
想明白温州、义乌、杭州发展背后究竟是什么，各地民营经济的繁荣景象是可以培育与实现的。
背后有四个关键：民营企业、市场经济、政府如何处理政府与市场的关系、如何激发人的活力。
温州模式的重要在于，它告诉我们产权明晰的民营企业是“万物生长”的基础，还告诉我们市场经济与民营经济是鱼水关系。
义乌继承了温州模式，市场里全是民营企业，打造了中国和全世界最大的小商品市场。义乌经验超越了温州模式的关键在于，它处理好了政府与市场的辩证关系，所以保持住了巨大的活力。
杭州是义乌的升级版，它建立了一个法治化的市场经济环境，很好地在尊重市场经济与民营企业家的基础之上发挥了政府的作用，从而肯定了千百万人民的创意和创新，促进了人的解放和创造力。
所以，各地只要做到前三点，就会有一个波澜壮阔的民营经济的发展。
董毅智
上海正策律师事务所律师
《政府工作报告》对民营经济的重视一以贯之。
《民营经济促进法》草案二审稿提出“不得因所有制形式不同设置不平等条件”，为民营经济的发展提供了有力的政策支持。然而，在实际操作中，民营企业仍面临诸多隐性歧视。以政府采购为例，国企在评分中往往占据优势，民营企业在市场准入方面遭遇“玻璃门”“弹簧门”等现象依然存在。
为解决这一问题，建议通过司法解释明确“平等准入”的司法审查标准。当民营企业认为自身在市场准入等方面受到不公平对待时，可以通过司法途径维护自身权益。同时，建立民营企业投诉直达机制，比如法院设立“涉企案件绿色通道”，提高民营企业维权的效率。
6
股市投资
刘晓博
财经评论员
公众号“刘晓博说财经”
报告提及了众多将有政策扶持的行业，比如生物制造、量子科技、6G、智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑等，这将是今年股市投资的主线，相关概念股会反复活跃。
此外，报告有“大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设”这样的表述，看起来很像似乎要推出“股市平准基金”，但同时又宣布，今年只新增2.9万亿的政府债——搞平准基金，至少需要5万亿的资金，大部分应该来自增发国债。
不过增发国债的规模，年中也可以动态调整，而“加强战略性力量储备和稳市机制建设”的表述，令人遐想。
对投资市场来说，报告给出的利好，整体符合预期，但没有超出预期。股民的期望值一般比较高，再加上中美尚处于贸易谈判的不确定时期，以及之前科技股估值修复比较猛，需要警惕市场回调。
朱振鑫
渐近投资研究院院长
首席经济学家
资本市场的亮点，首先是在强调改革的基础上——首次提出加强战略性力量储备和稳市机制建设，国家队稳定市场的机制会更加完善，有助于缓解市场下行风险，给市场兜底。
其次，产业政策内容很丰富，最值得期待的还是“人工智能+”，不仅会在产业端缔造很多优质的新兴科技龙头，也会深刻地改变企业的生产方式以及大家的生活方式。
因此，我认为未来的投资可以分为两条主线，一方面是科技领域的国产替代，尤其是核心技术、核心能源等，另一方面是消费领域的国货浪潮，打造国产品牌IP等。
总体而言，《2025政府工作报告》对市场影响不能孤立来看，还是要结合整体经济基本面环境，中期内政策宽松+经济回暖，中国资产仍有望继续修复，但短期市场波动在所难免。
本篇作者|巴九灵|责任编辑|徐涛
主编|何梦飞|图源|VCG
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