南方财经全媒体集团全国两会报道组 记者林秋彤 北京报道
据国家统计局1月17日发布的数据，2024年我国60岁及以上人口的数量为31031万人，占全国人口的22％，65岁及以上人口的数量为22023万人，占全国人口的15.6％。2023年，我国60岁及以上人口数量为29697万人，占全国人口的21.1％，2022年我国60岁及以上人口在全国人口中的占比则为19.8％，我国老龄人口占比连续三年有所提升。
2月20日，国家发展改革委、民政部、财政部等八部门联合发布了《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，其中提到大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务，是坚持以人民为中心的发展思想、积极应对人口老龄化的有力举措。
值此2025年全国两会召开之际，21世纪经济报道（以下简称“21世纪”）对第十四届全国人大常委会委员，中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成进行了采访，探讨在老龄化不断加深的新社会环境下，养老服务产业、多层次养老保险制度将如何动态协调，共同发力，做好养老保障，积极应对人口老龄化趋势。
养老服务供需错位困局待解
21世纪：目前，社会对养老服务的“需求”日益高涨，而养老服务行业却尚未能形成与之匹配的“供给”，您认为养老服务行业存在哪些发展痛点？
郑功成：虽然养老服务的刚需日益高涨，老年人的购买能力也在持续提升，但是结果却是“形热实冷”。这种现象的根本原因是养老服务业质量不高，人们缺乏足够的信任。
一方面，养老服务机构的服务质量不能得到公众普遍认可，这直接影响到老年人及其家庭成员的消费信心，进而又反过来影响着养老服务业发展的规模、效益与效率，呈现的却是无钱者无力消费、有钱人不愿消费、大部分对养老服务有需要者得不到满足的现象。
另一方面，在日益高涨的养老服务需求面前，谁为老年人提供服务已经成为世纪难题。在少子高龄化不可逆转的时代背景下，要建立一支数量逾千万量级的庞大养老服务专业队伍几乎是不可能的，这也会直接或间接地影响到整个养老服务业的发展质量。服务供给总量不足、结构不合理、服务质量不高以及居家老人的需求无法得到满足、养老机构运转艰难、专业护理队伍建设严重滞后等是现实写照。
21世纪：传统观念认为“养儿防老、老年人进养老院意味着被子女家人抛弃”，这种心理也是阻碍基层社会养老服务业发展的原因之一，您如何看待这种现象？新社会环境下，养老观念需怎样转变？
郑功成：中国的养老文化有其深厚渊源，蕴含的是历史的理性，但面临着巨大的现实挑战，这是客观事实。但老年人偏好居家养老是各国的普遍现象，欧美国家与日韩也是如此，大多数老年人只有到了失能状态或者高龄无人照料情形下才会入住养老机构。因此，居家养老符合人性，只是中国的老年人因家庭保障传统深厚而更加眷顾家庭成员的相互照料。因此，不能认定养儿防老已经完全过时，也不要认为老年人不愿意进机构养老就是保守、落后。我们需要解决的核心问题是要真正了解老年人的真实需求，以社会化的养老服务来满足老年人的刚需，同时减轻其家庭成员的照料压力，这层逻辑关系不宜被颠倒。
如果公共政策是由社会化养老服务来替代家庭成员照料而不是弥补家庭成员照料的不足或不能，则血缘关系、亲缘关系与代际关系都会被发生蜕变，政策的效果不会理想，衍生出来的文化效应更将负面。
我认为，阻碍养老服务业发展的原因是我国迄今仍未找到真正适合国情的养老服务发展模式，各种做法均在探索之中，当务之急是要充分发挥中国制度的优势，走出能够立足城乡基层社区、具有普惠性的公建民营（公私合作、政社合作）新路，这种养老服务系统应当是面向社区的综合化、连锁化的网络。同时，还必须将护理员队伍建设并畅通其职业上升通道，作为提升整个养老服务业水准与公信力的关键。
21世纪：未来，该如何消解痛点，促进养老服务行业实现更良好发展？
郑功成：在思想观念上，人口老龄化是中国的世纪国情，现在我们已经从轻度老龄化步入中度老龄化阶段，并将不可逆转地快速步入深度老龄化阶段。因此，需要提高全社会对发展养老服务业来应对人口老龄化的认识高度，将其定位成“国之大事”，通过有效汇聚和配置政府、社会、市场与家庭及个人的资源，建立高效协同的运行机制来解决养老问题。
在方法举措上，由于中国的老龄化具有超常规性，这种超常规性表现在规模超大、速度超快、快速少子化、家庭保障功能式微、养老需求日益复杂化、养老文化日益多元化等方面。在这种情形下，发展养老服务业也必然需要有超常规的举措。
具体来看，首先是要突破发达国家应对老龄化的一般市场逻辑与社会逻辑，如果只是参照发达国家按部就班地“从容”应对，将至少要付出一代人的老年生活质量代价。因此，我国需要树立超常规应对的积极理念。
其次，要充分发挥中国制度的优势，汇聚公有资源、公共设施、公共财力来主导养老服务业发展，通过完善财税政策（如慈善公益税收减免等）、健全社保制度（如建立护理保险等）、激发内生动力等来吸引社会资源、撬动市场资源以及家庭投入，走出中国特色的超常规应对老龄化新路。
再次是要因地制宜、综合应对、多条腿走路。城乡、地区和养老文化的差异决定了发展养老服务业需要因地制宜，而综合应对必须以尊重老年人意愿为前提，聚焦失能老年人与高龄老年人群体，以有效供给满足真实需求为目标，促进养老服务设施就近就地统筹规划布局、机构养老服务连锁化、社区养老服务综合化并向居家老人延展，做到多条腿走路，分类分层满足老年人需要。
21世纪：您曾经提出“要借助科技力量发展养老服务行业”，也提到“对于养老服务不能简单以智能化替代人工服务”，您如何看待科技发展和养老服务的关系？
郑功成：借助科技力量助力养老服务业大发展是必由之路。目前，科技力量可以在多方面助力养老服务业的发展。例如，利用数字化有效对接养老服务的供给与需求，借助网络平台将订单式养老服务选择权交给有需要者，由此促使养老产业健康发展；借助智能化助老器具的研发应用，助力老年人维持生活自理能力；借助机器替代人工照料，弥补人力不足并缓解老年人的孤独感。
不过，在科技助力养老服务的实践进程中，更需要在科技应用中注入人文关怀。一方面，在养老服务领域，数字化、智能化都不应当是冷冰冰的技术手段，而是弥补生活自理能力缺失的温情工具，为此，必须防止没有人文关怀的技术创新。另一方面，科技助力养老服务应当在普惠与个性化两个层面同时发力。不同类别、不同层次的老年人既有共性的需求也有个性化的需要，有关部门应当着力推进普惠性助老科技进步，也要引导支持个性化需求的技术解决方案，这方面的政策指引特别重要。
完善多层次养老保险体系需“社商两清、待遇公平”
21世纪：在您看来，如何通过制度设计，确保个人养老金与基本养老保险形成有效互补，而非替代关系？
郑功成：我国的养老金融是前景广阔的重要发展方向。随着中国式现代化全面提速，新的社会环境呼吁着更和谐的走向共同富裕的步伐，迫切需要一个更加成熟和公平的法定基本养老保险制度为人民提供清晰、稳定的基本养老金预期，也迫切需要一个能够满足多层次养老需求的市场化养老金体系。
未来，做好养老金融，完善法定基本养老保险制度和市场化个人养老金体系的协同发展，可以从三个方面努力，一是要厘清法定基本养老保险与市场化养老金产品的边界，法定基本养老保险制度和市场化养老金体系之间需做到“社归社，商归商”，推动法定基本养老保险制度与市场化养老金体系各循其道、各守其规、各显其长、各尽其责、各得其所。法定基本养老保险制度需符合公平正义取向，遵循共建共享原则，市场化养老金体系则应当是符合个体利益最大化、遵循平等交易自愿成交法则的私人产品。
二是尽快完善相关社会保障制度，这是发展养老金融的前提条件，例如全面优化现行基本养老保险制度并使之走向成熟定型、建立长期护理保险制度和基本养老服务制度等。
三是激发市场主体内生动力，依靠产品赢得客户。养老金融归根结底还是金融产品，需要遵循市场法则，如果这种产品缺乏吸引力，仅靠政策支持或税收优惠则很难做大做强。
21世纪：您认为可以通过哪些方式完善法定基本养老保险制度，提升包括个人养老金在内的多层次养老制度体系的普惠性？
郑功成：提升多层次养老保险体系的制度普惠性，让多层次养老保险体系惠及更广泛的人群，一方面，需要真正实现法定基本养老保险全国统筹的目标，以统一的制度安排来确保待遇的公平性，同时切实树立起参与主体特别是参保人员的公平和义务意识，坚守互助共济本质。
另一方面，可进一步完善养老保险的筹资机制，完善基本养老保险基金投资运营制度，提升对结存基金的有效利用，促使这一制度可持续发展能力得到提升。
同时，针对当前我国灵活就业群体规模不断壮大，人口流动性高等趋势，从切实维护不同就业形态劳动者的养老保险权益入手，出台更加严密具体的促进政策，堵住全民参保可能出现的漏洞，为灵活就业者、各种新业态就业者提供保障。此外，在个人养老金制度发展过程中，要积极开拓商业养老保险及其他有利于积累养老财富的途径。激发商业性养老保险的内生动力，促进市场主体开发有吸引力的养老保险产品，同时可开辟养老储蓄等新理财途径，满足不同层次劳动者积累养老财富的需求。
