✪ Gracelin Baskaran & Duncan Wood
美国国际战略研究中心
✪ 桃小盐 (译)
欧亚系统科学研究会
【导读】2月28日，特朗普与到访的泽连斯基在白宫会晤中爆发激烈争吵，原定的联合记者会与美乌矿产协议签署仪式等都已取消。有分析认为，会谈中泽连斯基一句“你们隔着一片美丽的大洋，感受不到，但你们以后会感受到......”最为激怒特朗普，特朗普直接怒斥“你不要告诉我们应该感受什么”。透过这句引人联想的话，与之相关的美国利益关切——关键矿产问题再次凸显。与此同时，俄罗斯总统普京抛出合作橄榄枝，提议向美供应西伯利亚铝矿及乌东稀土，试图分化美乌联盟，动摇欧洲能源绑定格局。这一举动为中美关键矿产竞争注入了新的变量，凸显了全球资源博弈的复杂性。
在全球能源转型与科技竞争的背景下，关键矿产已成为国家安全与经济竞争的核心要素。近年来美国通过《美墨加协定》整合矿产供应链，加速稀土加工厂建设。而特朗普先前“吞并加拿大”的豪言，也暗示着关键矿产在美国地缘博弈中的重要性。本文指出了美国的心头大患：美国对多种关键矿产高度依赖进口，而中国在镓、稀土等战略资源的精炼环节占据主导地位。从半导体到国防装备，从电动汽车到可再生能源，关键矿产的供应链安全直接关乎美国的技术霸权与产业未来。然而，美国面临政策碎片化、审批周期长、外部竞争等多重挑战，战略脆弱性日益凸显。
当前，关键矿产竞争已超越资源争夺，成为制度创新与地缘影响力的角力场。本文作者认为，美国若想扭转对华依赖，需将临时性政策转化为系统性战略，在技术研发、标准制定与盟友协同中构建长期优势。
本文转自“欧亚系统科学研究会”，编译自美国国际战略研究中心（CSIS）2025年2月10日发表的政策报告《Critical Minerals and the Future of the U.S. Economy》，仅代表作者本人观点，供读者参考。
关键矿产与美国经济的未来
自建国伊始，矿业就深深镌刻在美利坚的基因里。深埋岩层中的矿藏，构筑起美利坚的钢铁脊梁——从摩天大楼到军事装备，从能源网络到数字基建。正是这些矿石熔铸的战舰与战机，托举起美国的军事霸权；正是硅晶片中的稀有元素，催生出改变人类文明的计算机革命。按下电灯开关的瞬间，矿业文明的光辉照亮整个现代世界。
如今，在美国地质调查局（USGS）认定的50种关键矿产中，美国对其中12种的依赖度为100%进口，对另外29种的依赖度超过50%进口。中国掌控着其中29种矿产的全球命脉。过去两年以来，中国对锑、镓、锗实施出口管制；更掌控着全球40%至90%稀土元素、石墨、锂钴铜等战略资源的精炼命门。
图1：按矿产种类划分的美国对华进口依赖度（占消费量的百分比）
减少对中国资源的依赖并打造具备韧性的矿产供应体系，是美国政府内部最为广泛达成共识的优先事项之一。从特朗普2017年的第13817号行政令到拜登2021年的第14017号行政令，白宫持续敲响战略警钟。这种危机意识可追溯至二战时期——1939年《战略物资储备法》（the Stockpiling Act）的诞生，标志着美国首次系统构建矿产防御体系。罗斯福总统在致国会信中警示：“当无限制的立体战争来临，战略资源储备将决定国家存亡。”随后的历史印证着这种远见：1942年黄金开采禁令、1950年《国防生产法》（DPA），无不彰显战时思维对资源政策的塑造。
尽管冲突与不确定性一直是推动构建安全矿产供应链相关政策得以推进的主要因素，但矿产的需求主要由工业化、技术进步、去碳化以及经济增长所驱动。铜的战略地位在新时代愈发凸显：2050年净零排放目标要求全球铜供应量在2035年前翻倍；AI革命更带来20万吨/年的新增需求。伦敦金属交易所2024年铜价创下11000美元/吨的历史峰值，揭示了资源争夺战的白热化。
当前美国面临三重体制障碍：第一，关键矿产清单缺乏共识，铜等战略资源因未列名而错失《通胀削减法案》（IRA）支持；第二，15个联邦部门各自为政，从国防部到NASA形成了政策孤岛；第三，1910年成立的矿业局于1996年关闭后，再未建立统筹机构。这种碎片化治理与中国的全产业链布局形成鲜明对比。
本文分为四个部分，提出了“产业–政策–治理–地缘”四维方案：
• 产业加固：聚焦半导体、国防、电动车、可再生能源四大支柱，构建弹性供应链；
• 政策革新：重构《通胀削减法案》《芯片与科学法案》（以下简称《芯片法案》）等政策工具包；
• 治理升级：围绕矿产许可制度改革、中游加工能力建设、深海采矿、负责任的采矿以及政府协调提出具体建议；
• 地缘布局：深化美加墨区域矿产联盟，联合澳大利亚、日本等盟友构建多边供应链网络，将战略触角延伸至刚果（金）、印尼等资源国，形成多层级矿产安全架构。
▍关键工业依靠关键矿产保持竞争力
（一）驱动科技：关键矿产在半导体产业中的应用
半导体是现代技术的基石，硅、镓、锗是制造晶圆的主要材料，不同芯片应用对应不同材料选择。然而，半导体制造还涉及钯、砷、铱、钛、铜、钴等多种关键矿产，这些材料在电镀、布线、掺杂与封装等环节中不可或缺。
当前，半导体生产所需的关键矿产供应链高度集中于中国。中国精炼镓占全球98%，锗占68%，硅占79%，三氧化二砷占40%，钛占67%。相比之下，美国2022年的产量数据显示，砷与镓的产量为零，锗不足全球2%，硅占3%，钛不足1%。2023年7月，中国实施镓、锗出口限制；2024年，更是针对美国实施全面禁运。这种供应链的脆弱性对西方芯片制造商构成了重大安全挑战。
在技术层面，半导体行业正面临突破硅基芯片物理极限的需求。摩尔定律（译者注：摩尔定律由英特尔联合创始人戈登·摩尔提出，指出集成电路上可容纳的晶体管数量每两年翻一番，性能也随之提升）预测芯片上晶体管密度将持续增长，但硅材料可能已接近其性能极限。镓与锗因其独特优势成为下一代芯片的关键材料。锗的电子迁移率是硅的3倍，能够显著提升设备性能，目前已应用于量子计算机的CMOS电路。镓的导电性能则使其在高效能芯片中占据重要地位，氮化镓（GaN）与砷化镓（GaAs）芯片广泛应用于卫星通信、导弹探测等高端国防领域。预计至2030年，GaN芯片产量年增超25%，其中国防需求是主要驱动力。
然而，镓与锗的获取面临巨大挑战。这两种元素在地壳中的丰度极低，镓为19ppm，锗仅为1.6ppm（相比之下，铜为60ppm）。它们无法直接从矿石中经济地提取，而是作为铝和锌冶炼的副产品回收。即便如此，铝土矿中的镓回收率不足10%，锌矿中的锗回收率不足5%。中国在这一领域占据显著优势，其丰富的锌矿资源和对全球75%铝土矿进口的控制，使其成为镓与锗的主要生产国。此外，中国政府通过补贴压低价格，迫使西方竞争者退出市场，进一步巩固了其主导地位。
美国在这一领域的处境则较为被动。其铝土矿储量仅2000万吨（全球占比不足1%），锌储量7660万吨（全球占比3%）。目前，美国仅通过阿拉斯加的锌矿和田纳西的冶炼厂微量生产锗和镓。尽管2023年荷兰公司Nyrstar宣布投资1.5亿美元在田纳西扩建锌冶炼厂以增加镓与锗的加工能力，但该项目尚未获得足够资金支持，且因市场波动于2023年10月暂停锌矿开采。像Nyrstar公司的镓和锗回收工厂这样的中游项目正面临融资困难，因为它们面临着来自有定价优势的中国企业的激烈竞争。显然，短期内美国无法通过本土投资解决供应链问题。
在此背景下，美国盟友的潜力成为关键，这在本文最后一章也将更详细解释。澳大利亚是全球最大的铝土矿产区和锌储量国，但其97%的铝土矿和50%的锌矿出口至中国，缺乏中游加工能力。秘鲁作为美国的自由贸易伙伴，拥有拉美最大的锌冶炼厂，但尚未生产镓与锗。这些国家具备成为替代来源的潜力，但需要西方企业投资中游加工环节才能激活这些资源。
美国于2022年通过《芯片法案》，投入2800亿美元以加强本土半导体制造能力。该法案重点支持成熟芯片的本土化生产，并资助英特尔、美光等企业扩建产能。然而，这一法案存在重大缺陷：它完全忽视了关键矿产供应链安全问题，未提出任何矿产多元化激励措施。
美国在2023年8月中国实施镓、锗出口限制后，才深刻意识到《芯片法案》忽视关键矿产的致命疏漏。数据显示，2023年8-9月中国镓出口量骤降为零，锗出口仅1公斤，较限制前分别暴跌99.9%与99.98%。地质调查局警告：若镓供应减少30%，将导致美国经济损失6020亿美元，相当于GDP的2.1%。2024年4月，镓价创2011年以来新高，锗价突破2280美元/千克，供应链危机已实质冲击经济基本面。
然而，传统战略储备模式在半导体矿产领域面临双重困境。美国当前镓储备为零，锗储备仅1.4万公斤（仅够半年消耗）。但镓因熔点低仅能保存1年，且半导体矿产需求量级远低于电动车行业（如每辆电动车需50kg铜，而单枚芯片仅需微量稀有金属）。这迫使美国必须探索新解决方案。
（二）国防基石：军工体系的关键矿产需求
关键矿产构成国防供应链的最上游支撑，从石油精炼所需的稀土催化剂到战机的铝钛部件，渗透于美国国防部（DOD）所有作战平台。国防部采用动态评估体系，将矿产关键性与《国家防务战略》（National Defense Strategy）的冲突预设直接挂钩。尽管冷战时期规划者多聚焦长期战争，当前评估基线已转向“一年高强度冲突+多年重建期”的乐观模型。即便如此，国防部在国家紧急情况下仍发现69种材料存在供应缺口，总价值达24.1亿美元。
美国武装部队的活动范围广泛，从军事外交到维和行动，再到特种作战和大规模常规战争。为此，国防部建立了一套结构化流程，用于收集关键矿产数据并评估在各种情景下哪些矿产对民用和国防工业至关重要。评估流程始于国防后勤局（NDS）对全球矿产市场的经济建模，通过引入七项扰动变量（冲突时长、部队部署、战斗损失、军事、工业以及重要民用需求、航运损失、工业动员能力与民间紧缩措施）模拟不同战局下的供应链韧性。这套机制的核心矛盾体现在“短期论”与“长期论”的战略分歧：前者基于海湾战争经验，认为美军常规优势可速战速决，淡化工业储备必要性；后者以二战和朝鲜战争为鉴，强调战争的不确定性以及持久战对工业基础的摧毁性考验。
冷战结束后，“短期论”逐渐主导国防规划。现行模型假设一年战争周期，配套三年重建期，直接导致战略储备规模持续收缩。基于这一模型，国防部实施了一系列关键矿产缓解计划，主要集中在航空航天、作战能源和装甲需求领域。然而，2023年战略物资储备报告显示，即使在“短期冲突”情景下，国防部对69种材料的需求仍存在24.1亿美元的缺口，民用关键材料缺口更高达122.1亿美元。
战略储备
国防部理论与国家储备战略规划之间仍有显著差距。正如之前所指出的，国家储备战略规划是由短战争需求以及长期重建阶段所驱动的。然而，国家储备战略规划的规模构建侧重于战斗结束后进行物资补充，而联合参谋部理论则希望在紧急情况下争取时间，直到其他工业基础扩展项目上线。《战略物资储备法》自1979年以来首次重大改革于2023年启动，设立“战略与关键材料委员会”（Strategic and Critical Materials Board of Directors），允许多年期采购和盟友参与储备项目。但资金支持严重不足：2024年储备预算仅760万美元，而国防与民用紧急需求缺口分别达24亿和122亿美元。
工业基础投资计划
国防部通过小企业创新研究（SBIR）计划、工业基础基金等渠道投入11亿美元支持关键矿产项目，但70%资金依赖国会特别拨款。换句话说，国会是国防部在关键矿产领域投资的主要推动力量，而非国防部自下而上的需求生成和预算编制过程。2024年起常规预算将降至每年3000万美元，仅够支持一到两个可行性研究。值得注意的是，国防部还向加拿大公司提供了国防工业基础投资资金。
其他国内法下的豁免或便利措施
国防部关键矿产战略的核心矛盾在于：其评估机制仍基于冷战后的“短期冲突”假设，而现实地缘竞争已转向长期技术消耗战。尽管在稀土与电池材料领域取得进展，但主要依赖临时拨款而非常规预算。要真正构建韧性供应链，需将关键矿产保障纳入国防基础预算，并建立适应大国竞争时代的新评估框架。
（三）驱动创新：汽车行业与关键矿产
电动汽车（EV）产业是推动关键矿产需求增长的最大引擎，这一趋势将持续数十年。全球政策激励加速了电动汽车普及，但供应链的跨国属性使美国制造商面临地缘风险。近年来，电动汽车产业吸引了大量投资，并创造了近10万个就业岗位。2023年北美生产360万辆电动汽车，创造20万个直接就业岗位——其中美墨加协定（USMCA）下的跨境零关税贸易至关重要。电动汽车的发展需要不间断地获取生产电池和电机所需的材料，需求激增带来了矿产压力。
随着特朗普政府上台，电动汽车行业的未来笼罩在不确定性之中，有关现有消费者和生产激励措施前景的问题也十分严峻。特斯拉CEO马斯克与特朗普关系密切这一事实或许会影响这一决策，但更重要的将是出于经济安全、与中国的战略竞争以及美国就业等方面的考虑继续提供支持的理由。很明显，美国汽车制造商已经致力于向电动汽车和混合动力汽车转型，在过去四年里已在美国本土和北美其他地区投资数十亿美元建设超级工厂（gigafactory）。
锂、石墨、钴、镍、锰等矿产需求与电动汽车销量直接挂钩。国际能源署（IEA）预测，清洁技术所需矿产的75%将由电动汽车驱动，2030年需求超3000万吨，2050年达1.3亿吨。《通胀削减法案》第30D条提供7500美元税收抵免，要求电池材料40%（2023年）至80%（2027年）来自美盟供应链，2025年起全面排除“受关注外国实体”（主要指中国公司）。
市场波动与战略调整
自《通胀削减法案》通过以来，美国电动汽车的销量有了显著增长，在 2023 年达到了总销量的7.9%。在很大程度上得益于这些激励措施。然而，进展并非是线性的。根据美国能源信息署（U.S. Energy Information Administration）的数据，混合动力（hybrid）、插电式混合动力（plug-in hybrid）以及纯电动汽车（BEV）的销量在2023年增长到了美国新车轻型车辆总销量的16%以上。然而，在2024年第一季度，混合动力、插电式混合动力以及纯电动汽车的销量下降了近1%。电动汽车需求的下降促使汽车制造商重新思考他们的策略，尤其是在混合动力汽车越来越受欢迎的情况下。
尽管美国电动汽车的销量大幅增长，但这些数字与全球数据相比仍令人失望。放眼中国，预计2024年底纯电动汽车占比将达50%——这将对全球石油和关键矿产市场产生深远影响。据汽车创新联盟（Alliance for Automotive Innovation）称，中国的电动汽车制造规模相当于美国整个汽车行业的产量。
与此同时，欧洲电动汽车销量的情况并非一帆风顺：因通货膨胀加剧以及补贴退坡出现波动，电动汽车销量出现了放缓，德国2024年7月电动汽车销量同比骤降37%。这些数据表明，电动汽车行业的线性发展并非必然能够实现。这种不均衡增长迫使车企重新评估战略：通用汽车2035年全电动化目标面临挑战，而混合动力车型需求回升。
电动汽车供应链与关键矿产挑战
电动汽车电池供应链分为四个阶段：上游矿产开采、中游材料加工、下游电池组装及回收利用。上游开采涉及锂、镍、钴等关键矿产，中游通过高温或化学处理转化为正负极材料，下游将电池模块集成至整车，最终通过热法冶金、湿法冶金等技术实现资源循环。传统燃油车使用约34公斤关键矿产，而电动汽车需要约200公斤，主要用于电机和电池。
国际能源署指出，电动SUV的普及显著影响矿产需求：2023年欧洲电动SUV电池容量是小型电动车的两倍，若全部替换为中型车，全球可减少60GWh电池需求，相当于节省6000吨锂、3万吨镍。锂价波动印证了市场敏感性：2022年12月创下每吨79637美元峰值后，2024年9月暴跌至11000美元以下，主因包括利率上升、中国经济疲软及产能过剩。赣锋锂业2024年报告净亏损1.07亿美元，并暂停扩产计划。
电池技术创新正在重塑矿产需求格局。磷酸铁锂电池（LFP）在中国占据60%市场份额，其无钴镍特性降低了对敏感矿产的依赖。固态电池和钠离子电池等新兴技术可能进一步改变材料需求：前者减少钴镍用量但需更多锂，后者利用钠替代锂。石墨烯电池提升导电性但增加石墨需求，锂硫电池则依赖廉价硫元素。
（四）驱动转型：关键矿产在可再生能源中的战略地位
曾被视为小众的可再生能源，如今正重塑全球电力格局。2023年可再生能源发电量占比突破30%，其中美国非水电可再生能源贡献达15.7%。成本下降是核心驱动力：2009–2019年间，风电与光伏成本分别骤降70%和89%，使其成为最具经济竞争力的选项。《通胀削减法案》的税收抵免政策更推动美国本土制造加速，预计到2050年，风光发电占比将攀升至44–85%。但这场绿色革命正面临隐形瓶颈——每台3兆瓦陆上风机需消耗15吨关键矿产，而光伏系统对碲、铟等特种材料的需求同样惊人。美国地质调查局列出的50种关键矿产中，18种与风电设备直接相关，15种关乎光伏系统。
风电产业命脉
美国风电装机量十年间以年均10GW速度增长，至2024年底累计达150GW。要实现气候目标，年装机量需跃升至90GW，这对稀土元素（REEs）需求将成倍增长。美国的风能产业已经消耗了全球产量中很小的一部分（见表1），而进一步的扩张将需要占目前全球产量很大一部分的稀土元素。永磁体作为现代风机的核心部件，其90%的全球产能集中于中国。除了未来的供应情况外，供应集中度也是稀土元素的一个特别关注点。中国约占稀土元素提取量的60%，加工量的85%，以及永磁体生产的90%以上。美国虽坐拥芒廷帕斯稀土矿，但精炼加工环节长期依赖中国，而加工环节尤为重要。
当前布局显现转机：MP材料公司正重启加州精炼设施，澳大利亚莱纳斯在得州建设的稀土分离厂获五角大楼支持。这些努力旨在建立一个完整的稀土元素供应链。能源部（DOE）评估显示，若2040年全球气候目标达成，稀土需求将激增7倍，供应链重构刻不容缓。
光伏产业暗战
美国光伏装机在过去十年突破131GW，2024年单年增速预计达38%。预测模型显示，通过《通胀削减法案》的激励措施，到2035年太阳能装机容量每年有望增长30至60吉瓦。在太阳能大规模部署的情景下，美国能源部发现，尽管对诸如银、硅和铝等材料的需求会增加，但这些增长幅度与当前的产量以及不断增长的全球需求相比将是适度的。
对于硅而言，尽管硅材料全球年产量800万吨，光伏级多晶硅的特殊性使其成为战略焦点。中国在太阳能级多晶硅生产方面占据主导地位，占全球产能的85%。为了实现供应多元化，针对中国产品的税收抵免和贸易限制可能会激励将多晶硅制造迁回美国。美国正通过税收杠杆重塑产业链：海姆洛克半导体（Hemlock Semiconductor）、REC硅材料等企业扩产计划获45X税收抵免支持，每公斤多晶硅生产可获3美元补贴。田纳西州新建工厂将实现1.6万吨年产能，配合硅片、电池环节的叠加优惠，全产业链本土化雏形初现。
尽管关键矿产需求激增，全球储量足以支撑能源转型。真正的风险在于地缘格局——中国在稀土精炼（85%）、永磁制造（90%）、多晶硅生产（85%）三大环节的绝对优势形成结构性依赖。美国当前布局聚焦“去单一化”：通过税收激励激活本土产能，借助盟友网络分散风险，运用贸易工具建立缓冲带。这种“多点开花”策略虽难以短期颠覆现有格局，却为构建韧性供应链奠定基础。
▍拜登政府时期的进展：重要但不全面
（一）评估《通胀削减法案》
2022年《通胀削减法案》（IRA）是拜登政府的标志性立法，旨在通过推动电动汽车（EV）、太阳能电池板和风力涡轮机等清洁能源技术的制造来应对气候变化。拜登政府设定了雄心勃勃的目标：到2050年实现交通部门零碳排放和净零排放。为实现这些目标，IRA加速了EV和可再生能源项目的开发，以减少电网的碳排放。这些技术都高度依赖关键矿产。
IRA中涉及关键矿产的条款
第30D条：新清洁车辆税收抵免
为符合资格的EV购买提供最高7500美元的税收抵免，要求电池中的关键矿产必须来自美国或其自由贸易协定（FTA）伙伴国。要符合资格，汽车制造商必须满足多项标准，包括对关键矿产和零部件的采购要求。美国财政部裁定，如果电动汽车满足其电池中关键矿产含量的特定阈值要求，那么它们才有资格获得3750美元的税收抵免。截至2024年，符合条件的车辆中50%的矿产必须在美国提取和加工。到2027年，这一比例将提高至80%。此外，车辆不得包含来自“受关注外国实体”（FEOC，包括中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜）的矿产。
第45X条：先进制造生产税收抵免
为关键矿产的提纯成本提供10%的税收抵免，旨在扩大国内清洁能源技术所需矿产的生产。2023年12月，财政部提议将采矿成本排除在税收抵免范围之外，引发行业和国会强烈反对。2024年10月，财政部最终规则允许将采矿和材料成本纳入税收抵免计算，显著提升了矿产项目的收益。通过将来自西方采矿企业的已开采矿石输送到美国精炼厂来整合供应链的项目，现在可以永久性地将 10%的信用额度应用于其生产成本的绝大部分。这将有助于抵消矿产项目在极易受到中国影响的市场中所面临的巨大成本。
第48C条：先进能源项目税收抵免
48C条款设立的100亿美元税收抵免计划聚焦三大领域：清洁能源制造与回收、工业脱碳及关键材料加工。该政策采取竞争性遴选机制，首轮申请中250个项目争夺135亿美元配额，最终仅有35个项目获得40亿美元资助，通过率仅为14%。关键矿产类项目在首轮资助中处于劣势，仅占获批项目的三分之一。尽管第二轮60亿美元配额于2025年1月完成分配，但关键材料项目占比仍维持在25%水平。许可审批时限构成重大障碍——项目须在获资助后两年内取得所有政府许可，这对通常需要十年审批周期的矿产项目形成制度性壁垒。随着2025年项目资金耗尽且国会未批准延期，该政策窗口期正在关闭。
能源部贷款办公室扩容效应
能源部贷款项目办公室（LPO）获得117亿美元注资及1000亿美元贷款授权，成为关键矿产领域重要融资渠道。澳大利亚Syrah资源公司获1.02亿美元贷款建设路易斯安那州石墨加工厂，该项目曾被视为打造“中国外首个垂直整合石墨供应链”的典范。但2024年莫桑比克矿场因政局动荡停产，导致美国工厂陷入原料断供危机，暴露出海外资源依赖的风险性。尽管LPO后续向锂矿项目发放26亿美元贷款，但上游项目平均需7–10年才能完成审批与承购协议，与政策周期存在结构性错配。
IRA矿产政策成效评估
《通胀削减法案》在关键矿产领域呈现三重悖论：其一，30D条款将自由贸易协定伙伴限定为21国，将巴西（占全球稀土储量19%）、印尼（镍矿产量占全球37%）等资源大国排除在外；其二，外国实体所有权控制规则存在漏洞，允许中国资本通过24%以下持股规避限制；其三，“友岸外包”战略受制于矿产地理分布，智利等FTA伙伴主要出产不在关键矿产清单的铜资源。美国与日本签订的关键矿产协定（CMA）遭国会强烈反对，后续扩容陷入停滞。
政策优化路径
首先，应动态调整FTA伙伴名单，在2025年《非洲增长与机会法案》续签中嵌入矿产激励条款，将刚果（钴）、纳米比亚（铀）等资源国纳入体系。其次，分阶段将FEOC持股门槛从25%逐步降至零，切断中资企业税收套利通道。此外，建立矿产价格地板机制，当钯金价格跌破每盎司1000美元生产成本时启动补贴，防止蒙大拿州等战略矿区停产。数据显示，印尼中资镍矿生产成本较美国低26%，需通过差异化补贴维持本土产能。
（二）评估《芯片法案》
半导体设计与生产曾是美国经济实力的核心支柱。1994年，美国半导体企业占据欧洲市场的50%、亚太市场的40%和日本市场的17%。1995年，电子行业是美国仅有的七个就业超百万的制造业之一，其中40%的劳动力专注于芯片领域。彼时，日本是美国在半导体领域的主要竞争对手，韩国和中国台湾地区则开始崭露头角。美国、日本和欧洲政府通过公私合作研发投资和本土化生产争夺竞争优势。
如今，全球半导体市场价值远超从前，但供应链高度集中。2020年，美国在全球芯片制造中的份额降至约10%（尽管在设计等环节仍占主导地位）。新冠疫情期间的芯片短缺暴露出美国对海外制造的依赖，尤其在美国对中国台湾地区半导体产业的依赖方面，中国台湾地区半导体产业供应了全球超过 60%的芯片，以及超过 90%的高端芯片。尽管作为主要芯片供应商，中国台湾地区从其“硅盾”中获得了一定程度的保护，但它仍是一大地缘政治隐患。
2022年《芯片法案》旨在增强供应链韧性，通过投资本土制造抵御未来冲击，同时推动创新研发。但该法案未涉及关键矿产（如镓、锗）供应问题，成为重大漏洞。
关键资金与活动
《芯片法案》在2027年前拨款527亿美元，分配至四大基金。美国芯片基金（CHIPS for America Fund）获得500亿美元，其中390亿美元用于晶圆制造、封装测试与研发（如英特尔俄亥俄州晶圆厂获85亿美元补贴），110亿美元支持国家半导体技术中心（NSTC）、先进封装制造计划等，重点研发下一代材料。国防芯片基金（CHIPS for America Defense Fund）拨款20亿美元，资助国防部建立“微电子公地”（Microelectronics Commons），推动人工智能、量子技术等领域芯片从实验室到工厂的转化。国际技术安全基金（ITSI Fund）在5年内拨款5亿美元，国务院用于与盟友协调半导体和关键矿产供应链安全，但资金分散于四大优先事项，对矿产项目影响有限。
未竟之业
尽管《芯片法案》推动了本土制造投资，但关键矿产供应链仍是薄弱环节。拜登政府2021年供应链审查报告已警示矿产风险，但法案未将其纳入核心议程。这与电动汽车和可再生能源领域的立法形成鲜明对比——后者通过《通胀削减法案》明确了矿产保障措施。
半导体产业升级依赖镓、锗等材料，而中国控制全球90%以上的镓和68%的锗供应。若未来地缘冲突导致断供，美国芯片法案的巨额投资可能面临“无米之炊”的困境。
尽管《芯片法案》在多个条款提及矿产资源，但其对关键矿产供应链的实际影响仍属边际。法案资金对矿产安全伙伴关系（MSP）的投入最具实质意义——该联盟聚集欧盟及拉美、非洲资源国，推动23个涵盖镓、锗等战略资源的项目，但截至2024年3月仅2个项目进入实施阶段。在半导体材料激励计划中，法案虽明确将“减少对中国镓资源依赖”列为目标，但实操中更侧重吸引晶圆厂落地，矿产企业获取资金面临结构性障碍。例如GlobalFoundries佛蒙特州200毫米晶圆厂获资助生产氮化镓（GaN）芯片，但原料供应链仍依赖进口，法案未有效推动其建立本土矿产合作网络。同时，当前研究表明，从LED生产废料中提取镓、从光纤制造废水回收锗的技术已具可行性，但美国相关研究滞后——2024年初分析显示，该领域大多突破性成果来自中国科研团队。
迄今为止，美国在关键矿产方面的立法行动在解决与半导体生产相关的矿产问题方面一直较为谨慎。确定镓和锗的替代来源的过程将会是昂贵的、可能缓慢的，甚至可能会带来痛苦，但这是必要的，以减少美国100%依赖进口（尤其是从中国进口）的局面。美国必须优先考虑对技术废弃物和采矿副产品的回收利用，投资于更高效提取和回收工艺的研究，并与已经在这些行业中活跃的企业合作。基础研发投资也将是实现从当前不确定且成本高昂的矿产获取阶段向下一代半导体制造和架构的重大飞跃的关键——前提是这样的进步确实是可能的。
（三）评估《国防生产法》
2021年2月，拜登总统签署《第14017号行政令》，要求对关键供应链进行全面审查，其中包括稀土元素等战略材料。国防部（DOD）于同年6月提交首份百日报告，次年2月发布《保障国防关键供应链》年度报告，将关键矿产列为五大高风险领域之一，并提出针对性投资建议。
《国防生产法》（DPA）自1950年生效以来，授权总统确保美加工业满足国防与民用需求。当前有效条款包括第一章（优先国防合同、分配稀缺材料、防止囤积）、第三章（通过贷款、采购承诺和补贴扩大关键产能）以及第七章（反垄断豁免与外资审查）。
DPA第三章的实施机制
DPA第三章主要通过补贴支持关键矿产供应链，重点关注三大领域：维持关键生产、商业化研发、规模化新兴技术。该计划允许向加拿大（加拿大被视为“国内来源”）投资，2024年《国防授权法案》将范围扩展至澳大利亚和英国。任何投资需满足三项标准：资源对国防至关重要、美国工业无法及时自主供应、政府干预是最高效的解决方案。若符合条件，国防部需向白宫提交方案，经总统签署后形成“总统决定”（PD）。PD无时效限制，可重复用于同类项目，但不强制拨款。例如，拜登2022年签署的PD支持电池关键材料生产，2019年五项PD聚焦稀土分离与磁体制造。
投资现状与挑战
DPA第三章与工业基础分析与维持计划（IBAS）已投入7.81亿美元支持关键矿产项目，涵盖稀土、锂、钴、镍、石墨、钛等。项目类型包括采矿、分离提纯、磁体制造及回收技术（如从荧光灯回收氧化铽）。但投资仍存缺口：镓、锗等中国限制出口的矿产未获支持，钐钴磁体项目缺失。
资金分配面临多重压力。DPA第三章2024年预算5.88亿美元，实际执行8.5亿美元，但需覆盖多个工业领域；IBAS计划2024年基础预算仅1100万美元，国会额外拨款约10亿美元用于特定领域，但关键矿产仅获17.5万美元。受到中国出口影响，私营部门因价格波动不愿投资，能源部（DOE）侧重清洁技术，与传统采矿需求存在错位。
国防部通过DPA第三章与IBAS计划在关键矿产领域取得进展，但重建完整供应链仍需数十年持续投入。当前资金规模与机制限制难以应对中国主导的市场现实。若国会将DPA第三章基础预算增至7.5–10亿美元，并优化审批与采购机制，美国或能在战略资源竞争中扭转被动局面。
（四）评估矿产安全伙伴关系（Minerals Security Partnership）
矿产安全伙伴关系（MSP）作为美国重塑关键矿产供应链的核心外交机制，其战略价值与执行困境形成鲜明对照。自2022年多伦多矿业大会启动以来，成员国从“10国+欧盟”扩展至“14国+欧盟”，覆盖从锂、钴到稀土的全产业链布局。截至2024年9月，该机制支持项目达30个，其中非洲项目占比43%，美洲占20%，但仅有6.7%进入实质运营阶段。美国通过国际开发金融公司（DFC）向安哥拉稀土项目提供340万美元技术援助，进出口银行对澳大利亚Dubbo稀土项目发出6亿美元融资意向书，凸显其战略重心。
尽管MSP进一步推动了全球矿产和金属供应链的多元化，以适应能源转型的需求，但一些挑战已变得显而易见。环境、社会、治理（ESG）标准作为MSP的核心价值主张，在实践中遭遇双重困境。尽管该机制要求资源国公开招标流程并保障社区权益，但缺乏统一执行标准，MSP项目筛选仅依赖成员国自主监管。这种弹性机制虽保持运作灵活性，却导致标准执行参差：参照《多德–弗兰克法案》冲突矿产披露条款，美国证交会自2017年起已停止追究违规企业，预示ESG承诺可能流于形式。
资金配置的结构性矛盾更为突出。DFC作为主要融资工具，其2018年《更好利用投资促进发展法案》限定重点支持中低收入国家，但全球61%的锂、37%的镍储量分布于澳大利亚（高收入）、智利（高收入）、印尼（中高收入）等国。数据显示，DFC自1999年以来1345个资助项目中，采掘业仅占14个，其中6个矿产项目集中于2020年后。1.05亿美元股权投资锁定南非稀土回收与巴西镍钴项目，莫桑比克石墨开采获1.5亿美元贷款，这些案例印证资金投放的严重失衡。
在机制创新方面，MSP取得了一定成就试图突破困局。2024年4月设立的MSP论坛将政策对话与项目开发分立运作，9月组建的融资网络集结30家机构推进联合放贷，以增强合作并促进多边公共和私人机构的共同融资。但论坛成员无法自动获取《通胀削减法案》优惠，且关键资源国如刚果（占全球钴储量50%）仍游离于体系之外。当澳大利亚掌控全球28%锂储量的现实，遭遇DFC对高收入国家投资限制时，制度性矛盾亟待破解。
MSP的深层价值在于凝聚市场民主国家抗衡中国矿产主导地位的政治意志，但其成效取决于三重转型：从ESG原则宣示转向可验证的标准体系，从地缘划线转向资源禀赋优先的融资机制，以及从项目数量积累转向全产业链产能释放。当印尼镍矿、巴西石墨、智利锂盐仍持续流向中国冶炼厂时，美国主导的矿产联盟亟需证明其经济生命力——这既需要突破既有制度桎梏，更考验对资源民族主义与经济理性的平衡智慧。
▍应对关键矿产行业所面临的挑战及悬而未决的问题
（一）美国矿业许可制度的现代化
本章聚焦铜、镍等硬岩矿产开发许可，重点分析矿山建设环节而非勘探或闭矿阶段，因为矿产开发的许可审批范围比勘探许可审批范围更广，而且还必须考虑到生产与复垦的问题。
历史沿革
美国矿业许可制度历经三大阶段：开发扩张、效率优先与环保主导。19世纪中期，1866年《矿业法》首次开放西部公共土地矿产勘探，1872年法案明确矿权获取流程，初期政策以低费用、免版税激励开发。20世纪初矿石品位下降促使政府转向效率优先，但二战期间主要通过战略储备与补贴保障供应，而非新建矿山。
环保意识在1960年代崛起。1970年《国家环境政策法》（NEPA）要求联邦项目评估环境影响，矿山开发因环评成本骤增而放缓。1972年《清洁水法》等立法进一步推高合规成本——1970年代矿业资本支出从每吨25–30美元升至75–90美元，项目开发周期延长至15年，许可审批至少需3年。因此，当时就出现了这样的担忧：NEPA过程耗时过长。这些担忧至今仍存在，即对于新矿山而言，联邦审批过程的成本和时长问题。影响当今美国现代矿山审批的主要法律和法规仍源自20世纪60年代和70年代颁布的法律和相应规定。
现行许可体系
当前美国矿山开发需通过联邦、州与地方三级许可，具体取决于矿区位置与运营方案。公共土地与私有土地适用相同联邦法规，但部分权限下放至州政府。环境保护署（EPA）保留《清洁水法》（Clean Water Act）中国家污染物排放消除系统（NPDES）与《清洁空气法》（Clean Air Act）监督权，但大多数日常许可由州政府签发。例如，地下矿井若计划用尾矿回填，需根据《安全饮用水法》（Safe Drinking Water Act）申请地下注入控制许可。
新采矿的一个主要障碍是许可。美国矿场开发面临复杂的联邦审批体系，核心在于《清洁水法》第404条款许可与《国家环境政策法》审查的双重制约。在美国，从首次发现到首次生产平均需要29年。加拿大的情况稍好一些，平均需要27年（包括仅获得许可证就需要10到15年）在此期间，采矿项目可能陷入激烈的法律纠纷，需要经过漫长而昂贵的报告要求，并卷入联邦和省级党派政治。除密歇根与新泽西州外，陆军工程兵团（USACE）掌握着404许可的最终审批权，而环境保护署保留否决权——阿拉斯加卵石矿项目就因此夭折。以明尼苏达Tamarack镍矿为例，尽管完全位于非联邦土地，仍需经历NEPA审查、濒危物种保护评估等程序，陆军工程兵团作为主导机构全程监管。
联邦土地采矿更添制度复杂性。土地管理局（BLM）与林务局（USFS）根据1872年《矿业法》划分管辖：前者管理“原生联邦土地”的采矿权，仅需缴纳象征性费用；后者管辖“购置土地”则需支付联邦特许权使用费。内华达州Thacker Pass锂矿项目在BLM土地上仅用16个月完成审批，却因原住民文化遗产争议陷入了整整三年诉讼，从而揭示了制度性风险。爱达荷钴矿项目在USFS土地上的审批更耗时八年，凸显水资源影响评估的复杂性。2015年《地面交通法案》第41章（FAST-41）带来转机，通过成立联邦审批委员会建立加速通道。2023年亚利桑那州Hermosa锰锌矿成为首个受益项目，预计2027年完成审批。该机制要求项目投资超2亿美元且符合清洁能源目标。
美国历史上，国会曾试图通过许可制度促进和支持矿产开发，但自1960年代以来，立法机构越来越关注采矿对人类健康和环境的影响。从1919年美国地质调查局局长提出“公私利益终将趋同”，到当今两党共同推动采矿审批改革，折射出资源开发与环境保护的世纪博弈。通过公私利益的协调，美国可以现代化其矿山许可流程，同时保持高环境和社会标准。这预示着关键矿产战略已超越环保与发展的二元对立，步入精细化治理的新阶段。
（二）填补美国关键矿产供应链的中游缺口
尽管采矿业备受关注，但中游环节——即原材料的加工与精炼——才是美国面临的最大挑战。将这些矿物转化为可用材料是供应链中至关重要却常被忽视的环节。当前美国虽在采矿能力上有所提升，但在高效加工关键矿产方面仍显不足。
中游瓶颈：战略盲点
美国关键矿产供应链缺失的核心环节是中游加工能力。2023年，美国生产了全球12%的稀土元素，却出口了其中的93%；铜产量占全球5%，出口量达32%。这些原材料大多流向中国，被加工成手机、电动车等终端产品返销美国。这种依赖导致战略风险：中国近年来对镓、锗、稀土等实施出口管制，如2023年8月对镓和锗的出口限制直接冲击全球半导体供应链。中国在锂（65%）、钴（74%）、铜（42%）和石墨（100%）等关键矿产加工领域的主导地位，进一步加剧了美国的脆弱性。
图2：2022年部分矿产的前三大生产国所占份额
中游加工通常从物理选矿开始，通过浮选或磁选分离矿石与废石。随后，火法冶金（高温提取金属）和湿法冶金（化学溶解金属）成为主要工艺。火法冶金适用于镍、钴、铜等硫化矿，但能耗高、污染大；湿法冶金则更环保，常用于锂、铜氧化物矿。例如，锂提取需区分硬岩锂辉石与盐湖卤水工艺，后者新兴的直接锂提取技术（DLE）可减少用水并加速生产。
镓和锗等伴生矿的加工尤为复杂。镓主要从铝土矿冶炼的拜耳液中提取，浓度仅为百万分之几；锗则从锌冶炼残渣中通过酸浸和溶剂萃取回收。这些工艺成本高且依赖原料规模，经济可行性受市场价格波动影响显著。稀土元素分离更需精细的溶剂萃取技术，因其天然共生特性需逐一分选。
劳动力挑战以及原料与市场不成熟的多重困境
美国中游加工扩张的核心障碍是专业人才短缺。2023年麦肯锡报告显示，美国采矿工程毕业生自2016年减少39%，冶金、化学等学科同样面临人才流失。与此同时，电池、半导体等新兴产业以高薪吸引技术人才，使矿产加工这一细分领域吸引力不足。这种专业能力上的差距不仅存在于技术岗位上，也会影响到管理岗位和操作岗位。中国通过政府投资与多年积累，已形成完善的人才培养体系，而美国仍需依赖外国专家或投入重金培训本土人员。这个过程既耗时又昂贵，为扩大中游业务规模制造了另一个障碍。
原料供应不稳定加剧更中游挑战。刚果（金）的钴矿、中国的稀土主导地位使供应链易受地缘政治冲击。此外，交易所交易矿产（如铜、锂）与非交易所交易矿产（如稀土、镓）的市场机制差异显著：前者价格透明、流动性高，后者则面临定价不透明、买家有限等问题，抑制资本投入。中国通过国家主导的垂直整合模式确保供应链稳定，而美国市场分散，缺乏类似支持。若要构建一个可行的中游产业，政策支持将是至关重要的。
（三）深海采矿：矿产新前沿
随着资源测绘、机器人技术和成本效益的改善，深海采矿的商业可行性逐年增加。国际海底资源采集的监管进展虽缓慢但稳步推进。2024年，挪威政府允许在其大陆架上进行资源测绘和设备测试活动。日本在其专属经济区（EEZ）测试了多种海底矿床的可行性，2023年7月在其最东端主权水域发现了富含金属的结核。2024年8月，印度开放其EEZ进行勘探合同。南太平洋的库克群岛预计将在几年内做出关于海底结核采集的关键监管决策。克拉里昂–克利珀顿断裂带（CCZ）拥有世界上最大的多金属结核田，含有210亿吨结核。这些结核富含锰、镍、铜和钴，足以支持全球EV电池的多次转型。海底结核为美国提供了多样化四种关键矿产供应链的机会，同时支持国内EV制造。
国际海底管理局（ISA）负责监管国际海底的商业活动。美国是唯一未加入《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的主要国家，无法直接参与ISA的矿产活动。尽管ISA的采矿法规进展缓慢，但中国等国家正在积极推进海底矿产开发。中国国有企业计划在2025年进行结核采集设备测试，并在ISA中发挥积极作用。
多金属结核是一种极具潜力的新型关键矿产资源，是已知海底矿产沉积类型中最具可持续性和经济开发前景的资源。结核采集能够使美国大幅实现清洁能源转型所需的四种关键金属供应链的多元化，同时还能减少与这些原材料相关的环境影响。在这一领域的果断政策努力还能强化诸如机器人技术和深海能力等具有重要全国意义的产业，增强美国的海外伙伴关系，并提升美国在战略国际论坛中的领导地位。新的国会和政府应毫不犹豫地将海底结核纳入国家关键矿产战略。
（四）践行责任矿业
矿业作为古老产业可追溯至公元前2500年埃及铜管使用时期。现代责任矿业与传统粗放模式已呈天壤之别。当今先进实践可实现三大突破：用水集约化（淡水消耗最低化）、用地精简化（土地占用最小化）、排放清洁化（近乎零污染）。典型案例显示，责任矿区不仅获得原住民支持，更能通过就业税收与基建带动区域经济，构建生态净增益体系，切实保障劳工与社区健康安全。但全球范围内，破坏性开采仍屡见不鲜——全球至少2300万人生活于受有毒金属废弃物污染的洪泛区，采矿活动常伴随劳动者权益的侵害与腐败问题。
监管革新需聚焦三大路径：首先建立“一站式”审批机制，欧盟《关键原材料法案》（CRMA）创设的战略项目快速通道即为范例，通过单一窗口统筹环评与公众参与；其次设定不可协商底线，在恪守栖息地保护等核心法规前提下，允许其他领域灵活调整；再者推动法律协同，西澳通过《矿业法》（Mining Act）与《环境保护法》（Environmental Protection Act）的条款嵌套，实现环境条款体系化。如前文所述，美国矿场开发面临复杂的联邦审批体系，改革迫在眉睫。
自愿标准领域呈现碎片化困局。国际矿业金属协会等24家企业推行的《采矿原则》覆盖全球1/3产能，加拿大矿业协会的“可持续矿业计划”形成跨国影响力。但全行业2.5万家企业中多数未采用任何标准，现有体系存在认证重叠、成本高企等弊端。解决之道在于推动标准整合，欧盟将高标准认证纳入立法框架的做法值得借鉴，政府采购也可将合规认证作为准入条件。
虽然金属和矿产的买卖方式多种多样，包括生产商直接向客户销售（客户可能仍会对产品进行加工或转售），还有商品交易所（如芝加哥商业交易所或伦敦金属交易所）的交易，以及非法或“账外”的交易（尤其是在黄金等贵金属交易方面），但这些交易方式都存在风险。市场机制面临根本性挑战：大宗商品同质化特性削弱责任采矿溢价空间。伦敦金属交易所虽设责任采购门槛，但缺乏绿色镍等分级定价机制，导致合规企业受劣币驱逐。建立差异化定价需突破三大瓶颈：界定“绿色”标准范畴（是否涵盖社会绩效）、明确数据采集范围（是否纳入全产业链排放）、构建市场流动性保障体系。公共采购分级定价或成破局关键，但皆需以标准统一为前提。
对否定资源开发的极端环保主义而言，“责任采矿”或是一个伪命题。但面对未来三十年铜矿需求将新增35–195座的现实，构建采矿伦理体系已成当务之急。美国在此应发挥引领作用，例如组建国家级责任采矿委员会，将自愿标准嵌入贸易协定，创新绿色溢价金融工具。唯有多管齐下，方能使责任采矿从理想转化为全球新常态。
▍矿产联盟的构建——以释放美加协同效应为例
在地缘政治竞争加剧的背景下，美国方面若想对冲中国在全球关键矿产供应链中的主导地位，亟需加强多边合作。本章将以美加两国在关键矿产领域的合作潜力为例。作为全球最长不设防边境的邻国，美加在五眼联盟、北美防空司令部（NORAD）等安全架构下，具备天然的协同优势。加拿大拥有全球第三大钴储量（220万吨）和第四大稀土储量（1400万吨），其铝土矿冶炼副产品镓产量占北美90%。美国国防部评估显示，若将加拿大纳入DPA的“国内来源”范畴，能够有效增强供应链的韧性。这种战略互补性为两国构建北美矿产联盟奠定了坚实基础。
图3：2023年美国主要矿产和金属进口合作伙伴（单位：百万美元）
新兴市场矿产外交战略
过去30年，中国已成为关键矿产供应链的主导者。尽管中国仅生产全球10%的锂、钴、镍和铜，但其加工能力占全球供应的65%至90%。这种主导地位源于中国多年的工业规划和外交政策。
许多资源丰富的国家希望与美国及其合作伙伴合作开发矿产资源，前提是能为当地带来切实利益。这些国家意识到依赖单一国家的投资和采购存在风险，而西方公司通常更注重环保、人权和劳工条件，有助于减少社区、工人、企业与政府之间的摩擦。然而，美国政府无法直接指挥私营矿业公司，必须通过创造有利环境，使私营部门能够与国有企业竞争，并为资源国提供更多利益。
优先国家的筛选框架
确定高潜力采矿管辖区需考虑五个因素：地质条件（矿产储量和质量）、政策稳定性与透明度、基础设施质量、社会运营许可的获取能力以及历史贸易关系和市场准入。这些因素需综合评估，而非孤立看待。
1. 地质条件：资源储量与质量
战略需将优先矿产与可用资源匹配，考虑近期发现、矿石品位和矿床规模。例如，印尼虽政策环境复杂，但因拥有全球五分之一的镍储量及高质量资源，成为投资者和政策制定者的优先选择。
2. 政策稳定性与透明度
采矿投资具有长期性，政府稳定性、政策可预测性及法律执行能力至关重要。刚果（金）虽拥有全球最丰富的铜矿和一半的钴储量，但因政治不稳定和腐败，难以吸引西方矿业公司。
3. 基础设施质量
采矿和加工需要能源、水、港口、铁路和道路等关键基础设施。沙特阿拉伯通过大规模可再生能源投资，成为全球能源成本最低的国家之一，并计划到2030年成为全球七大矿产加工中心之一。相比之下，非洲许多资源丰富国家能源匮乏，基础设施落后，增加了商业成本。
4. 社会运营许可
社会运营许可是指社区和利益相关者对矿业公司运营的非正式持续认可。近年来，社会许可成为矿业公司面临的最大风险之一。秘鲁因采矿相关社会动荡，成为拉丁美洲唯一投资下降的主要矿业管辖区。
5. 历史贸易关系与市场准入
市场准入是公司投资决策的关键因素。美国与加拿大、墨西哥等国有强大的历史贸易关系，但与中国的竞争使这些国家的矿产出口主要流向中国。纳米比亚作为美国的重要贸易伙伴，拥有丰富的稀土、铀、铜和锂资源，是美国加强矿产贸易的潜在目标。
矿产外交与政策的实施框架
确定优先国家时，需综合考虑上述因素。例如，澳大利亚虽镍储量与印尼相当，但因生产成本高而缺乏竞争力。美国应通过提供融资、补贴和税收优惠，加强与加拿大、澳大利亚和沙特阿拉伯等高收入国家的合作。在新兴市场中，纳米比亚应成为优先目标，而坦桑尼亚和赞比亚在基础设施支持下，可成为镍、石墨和稀土的重要来源。
尽管“美国优先”和国内矿业发展至关重要，但在新兴市场的滞后仍是美国的战略弱点。美国缺乏许多关键矿产的足够储量和质量，而中国在拉丁美洲、非洲和亚洲的主导地位进一步巩固了其全球供应链优势。美国必须超越讨论，采取行动，通过金融工具、基础设施建设和激励措施，优先选择目标国家进行矿产外交，以确保其在全球矿产供应链中的竞争力。
在产业链整合方面，以镓供应链为例，安大略省的Neo Performance Materials通过回收电子废料，每年预计可生产3.5吨高纯镓。在稀土领域，萨斯喀彻温省的稀土加工厂计划于2025年投产，年处理能力达400吨稀土氧化物，可满足50万辆电动汽车的磁铁需求，使北美首次具备从矿山到分离再到磁体制备的完整产业链能力。此外，钨矿开发也成为两国合作的重点。育空地区的Mactung项目（全球最大高品位钨矿）与内华达州的Tempiute矿形成产能协同，美国国防部已拨款1580万美元加速冶金测试，这将显著提升北美钨供应的自给率，并增强美国国防供应链的安全性。
政策工具的创新是推动美加合作的关键。首先，美加关系紧密的第一步应该是建立DPA第三章的加拿大国防关键矿产融资工具。通过政府参股降低私营部门的投资风险。目前，美加已共同注资9930万美元支持五个加拿大关键矿产项目。其次，特朗普政府已表示打算推动加快2026年《美墨加协定》的审查和谈判，两国计划嵌入关键矿产章节，规定政府对开设新矿山和加工设施的财政支持、加快矿产项目许可、协调行动以稳定价格，并激励对该行业的长期投资。此外，北极基建协同也成为合作重点。加拿大政府的2.18亿加元北极防御基金与美军的“极地战略通道计划”对接，优先建设麦克通钨矿至阿拉斯加的铁路支线，预计可大大降低偏远矿区的开发成本。
特朗普执政初期推出的《加美关键矿产合作联合行动计划》（The Canada-US Joint Action Plan on Critical Minerals Collaboration）提供了一个有用的起点，但它可以在一些重要方面得到加强。首先，除了围绕能源转型要求和先进技术进行对话之外，两国还应承认国防工业矿产供应面临的独特挑战。其次，两国应开展更彻底的行动，绘制和确定边境两侧的优先地质条件和项目，以满足各自的矿产需求，这种合作必须超越联邦层面，包括加拿大省级政府，因为它们在许可和项目开发中发挥着至关重要的作用，安大略省省长道格·福特提议成立一个新的矿产安全联盟，致力于快速投资与国家安全相关的项目。
（编者评：特朗普上台后，不止一次公开发表“购买格陵兰岛”“吞并加拿大”等惊人言论，看似不切实际，实则表明特朗普政府对加强美关键矿产供应链韧性的决心及优先性。而在这一领域，唯一的竞争对手是中国，除此之外，任何国家和地区都可以变为合作伙伴，任何事务的解决都要尽可能实现这一国家目标。比如，特朗普意欲通过让乌克兰出让其国内的矿产资源给美国，来获取美国的支持。尽管泽连斯基拒绝签署美乌矿产协议，但对于美国而言，拿下乌克兰的矿产资源是早晚的事，因为不仅乌克兰的战争局势严重依赖美国支持，俄罗斯也有意向与美国在关键矿产领域达成更多合作，而这一合作一旦落实，将会使乌克兰变得更加被动。但介于关键矿产资源从投资、勘探、开采到加工再到应用，少说需要数十亿美元及十多年的时间成本，美国雄心勃勃的关键矿产资源外交战略能否成功实现，仍然是个未知数。）
本文转自“欧亚系统科学研究会”，编译自美国国际战略研究中心（CSIS）2025年2月10日发表的政策报告《Critical Minerals and the Future of the U.S. Economy》，文章有删节，文中小标题为译者自拟。
