鲁政委 于佳卉 钱立华（鲁政委 系兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）
CBAM，碳关税，欧盟综合简化方案
欧盟碳边境调节机制（CBAM）于2023年10月正式生效并开启过渡期阶段，至今已进入第六个季度（过渡期按季度进行报告），并将按计划于2026年1月1日起进入正式实施阶段。当前，仍有许多关键实施细则在决议和修订中，包括证书交易规则、第三方核查、范围扩展等。
2月26日，欧盟委员会公布了新的政策提案组合，包括“综合简化提案（Simplification Omnibus）”和《清洁工业新政》（Clean Industrial Deal），针对CBAM提出了一系列简化并提高其效率的修订建议，明确了法规修订的时间线，并提出“扩展和强化”仍是CBAM未来的方向。自2024年以来，欧盟内部便持续开展对CBAM等可持续性法规修订的提案，其关键背景如下：
一是欧盟CBAM复杂的报告规则和数据收集要求给欧盟进口商带来了极大的行政负担和经济成本，且本土进口商的报告依赖于第三国生产商提供数据的能力和意愿。因此在过渡期间，履约报告率较低；
二是欧盟官方在2024年9月和2025年1月分别出台了“德拉吉报告”和《竞争力指南》，承诺将努力简化企业的报告负担，而修订简化可持续发展报告指令、尽职调查指令和欧盟分类法等法规将是相关措施的第一步，对CBAM的简化措施也在其计划中。
三是意大利、法国、波兰等主要成员国在24年12月已向欧盟提交了关于修订CBAM的提案，除了简化行政负担外，提案建议进一步强化预防碳泄露的相关措施，并将CBAM将适用范围扩展到下游行业和产品。由于CBAM收入的75%将直接进入欧盟预算，因此许多成员国认为CBAM为欧盟增加新的收入、应对债务压力提供了有效解决方案。
最新发布的欧盟委员会“综合简化方案”提案在对CBAM修订方面提出了三大内容：
1）对进口量较小的进口商实施50吨的最低豁免门槛。根据欧委会评估，这将豁免约90%的进口商的履约职责，同时确保99%的排放量仍在CBAM范围内；
2）对申报人授权流程、排放计算与报告要求、CBAM财务责任管理等方面进行简化，具体措施待进一步评估决策。值得一提的是，今年1月CBAM过渡期登记中心已新增了一个门户部分，使欧盟外的生产商能够直接上传其排放数据和生产详细信息。这一功能消除了生产商与进口商共享信息的必要，从而显著简化了中间的步骤和流程。
3）将采取强化措施以确保CBAM的有效性，包括加强反滥用条款并与成员国政府共同制定联合反规避战略。
在同日发布的《清洁工业新政》中，欧盟委员会明确了下一步CBAM的关键时间节点：2025年下半年，欧盟委员会将出台评估报告，包含对CBAM的全面审查，并评估CBAM范围扩展至其他ETS覆盖行业、下游产品以及间接排放的可行性；2026年初，将形成相关的法律提案进入立法程序。
对于我国企业而言，CBAM的贸易壁垒及相关排放监测和报告的要求并不会降低。尤其是如果未来CBAM扩展至下游产品和更多行业，我国受影响的企业将显著增加。相关建议如下：
一是我国应继续推进全国碳市场的扩容，并通过收紧碳市场排放上限、逐步减少免费配额比例等措施，提高有效碳价，避免相关利益流向欧盟，减少CBAM的不利影响；
二是相关企业应持续建立和完善碳排放监测和管理体系，加强数字化，并投资相关清洁生产和脱碳技术，降低碳排放以提升竞争力；
三是当前许多政策法规仍具有较大的不确定性，欧盟内部不同党派和成员国间存在争议，特朗普政府的相关贸易关税举措也加剧了政策变化的风险。企业应在战略和投资决策中考虑不同的情景、制定缓解策略并保持运营灵活性，以适应不断变化的国际规则和局势，在动态变化的监管框架下尽可能减少风险、规避影响。
背景
碳边境调节机制（Carbon Boarder Adjustment Mechanism, CBAM）已于2023年10月作为欧盟法规正式生效并进入过渡期。其旨在确保进口商品支付与欧盟内产品相同的碳价，在初期涵盖钢铁、水泥、铝、电力、氢和化肥六类初级商品。在过渡期，欧盟进口商须按季度提交CBAM报告；2026年1月1日起，CBAM将进入正式实施阶段，进口商须购买CBAM证书以履约。
当前，许多关键的实施细则仍在决议和修订中，包括证书交易规则、第三方核查等。2024年以来，欧盟内部对CBAM进行修订的提案层出不穷，主要围绕简化流程、豁免小型进口商、范围扩展及增强实施力度等。今年1月，欧盟委员会官方发布《竞争力指南》(A Competitiveness Compass for the EU)[1]，承诺将对包括CBAM及企业可持续报告的法规进行简化以减少监管和行政负担。2月26日，欧盟委员会公布了新的政策提案组合，包括“综合简化提案”（Simplification Omnibus）[2]和《清洁工业新政》（Clean Industrial Deal）[3]，针对CBAM提出了一系列简化并提高其效率的修订建议，明确了法规修订的时间线，并提出“扩展和强化”仍是CBAM未来的方向。
作为正式实施前的最后一年，也是国际局势变化充满不确定性的一年，预计2025年将是CBAM修订和完善的关键一年。本文对当前现状、最新政策修订和下一步预期进行梳理总结，并对我国企业提出相关建议。
一、CBAM实施现状及关键背景事件
当前，CBAM已进入过渡期的第六个季度，按照实施细则，进口商应已向欧盟提交了五次CBAM季度报告。然而，实际的报告履约率仍较低，且受欧盟政治经济因素和国际形势的影响，许多待决策的CBAM规则仍处于争议状态。对近期可能影响欧盟CBAM修订和实施方向的关键事件梳理如下：
1.1 欧盟CBAM开局艰难
欧盟CBAM复杂的碳排放核算规则和数据收集要求给欧盟进口商带来了艰巨的挑战和行政负担，直接影响了其过渡期的履约率。2024年1月31日截止的首个履约报告期内，德国仅有10%的纳管进口商提交了相关报告[4]。从核算规则和要求角度总结欧盟CBAM履约率较差的原因，主要由以下三方面：
一是数据获取的困难。欧盟进口商是CBAM的履约主体，承担了报告（包括进口数量、商品隐含碳排放、已支付碳价等）和购买CBAM证书的义务，而其对隐含碳排放的计算和报告依赖于外国生产商是否有意愿和有能力提供相关数据。这导致CBAM报告普遍存在延迟提交的情况。
二是CBAM计算规则的复杂度。欧盟监管机构要求每个供应商提供约 30 个技术细节的数据，包括排放量和电力来源等，针对供应商的核算规则指南厚达250页，但也仍无法捕捉现实工业生产和商业流程的复杂性。
三是高昂的合规成本。若要完整落实CBAM各项要求，企业需要付出高昂的合规成本，包括咨询费用、人力成本、系统建设成本等。一项由欧盟商会牵头的匿名问卷调查显示，欧盟进口商平均需要花费50-200小时和高达五位数的顾问费以应对合规要求[5]。这可能导致欧盟中小型进口商被迫选择可以应对合规挑战的供应商，或直接依赖惩罚性默认值。由于CBAM产品通常是制造业等行业的关键原材料，因此欧盟相关行业企业认为这直接削弱了其竞争力。
1.2 欧盟出台竞争力指南旨在减少对企业的监管负担
2024年以来，欧盟内部持续呼吁减少对企业的可持续监管负担，欧盟绿色新政（EU Green Deal）也一直在谈判和修订当中。2024年9月，马里奥·德拉吉（Mario Draghi's）的报告《欧洲竞争力的未来》（简称“德拉吉报告”）[6]指出欧盟不断出台的可持续性报告法案将对欧盟竞争力产生影响，并建议简化相关立法。11月，欧盟委员会主席冯·德莱恩宣布，欧盟委员会将出台一项“综合简化方案”（Omnibus package），以简化企业可持续报告等及相关法规。
2025年1月，在冯·德莱恩新一届五年任期开启之际，欧盟委员会公布了《竞争力指南》(Competitiveness Compass)[7]。在该文件中，欧盟委员会承诺将进行“前所未有的简化努力”，并设定了具体目标，表明其旨在将所有企业的报告负担减少至少25%，中小企业的报告负担减少至少35%。冯·德莱恩在接受采访时表示，她从欧洲的商业部门得到了一个“非常明确的信号，即欧盟的监管太复杂”，其中大部分来源于新的气候信息披露相关法律。简化企业可持续发展报告指令等法规将是《竞争力指南》实施的第一步，对CBAM的相关简化措施也在其计划中。
1.3 成员国提议CBAM扩展以应对债务压力
2024年12月，意大利联合奥地利、保加利亚和波兰，向欧盟提交了一份关于修订CBAM的非正式提案。提案包含了四项关键领域：强化预防碳泄露和倾销的措施、简化行政负担、避免纳入间接排放，以及引入保护欧盟本地进口商的机制[8]。其建议欧盟委员会应在过渡期结束（即2025年底前）完成可预见的修订。
对预防碳泄露风险方面，该提案建议将CBAM将适用范围扩展到下游行业和产品。法国等许多欧盟国家及受CBAM影响的行业均支持这项提议，他们担心如果不将下游产品纳入CBAM范围，第三国的公司仍可以避免相关碳成本，碳泄露的风险并不会降低。
通过CBAM扩展增加欧盟收入来源以缓解当前欧盟的债务压力，是倡议CBAM扩展和强化的一个关键原因。CBAM获得的收入是少数几项直接进入欧盟预算的全欧税收之一：根据欧盟委员会，CBAM收入的75%（约15亿欧元）将进入欧盟预算，剩余部分流入各国政府；而欧盟碳市场（EU ETS）或对跨国公司的税收则直接进入各成员国政府。
尽管CBAM扩展带来的收入仅涵盖欧盟债务偿还（约每年300亿欧元）的一小部分，法国、意大利、波兰等主要成员国仍认为CBAM为欧盟增加新的收入来源提供了一个最有前景解决方案[9]。
二、CBAM修订提案及下一步预期
2月26日，欧盟委员会正式发布了综合简化方案的提案(Simplification omnibus I and II）。该提案汇集了多项可持续领域法案的修订建议，包括：
修订企业可持续发展报告指令（CSRD）和企业可持续发展尽职调查指令（CSDDD）的提案；
修订分类法（Taxonomy）及相关授权法案，将进行公众咨询；
提出关于修订CBAM法规的提案；
提出关于修订欧盟投资法规（InvestEU）的提案。
对于CBAM，综合简化方案提议主要包含三项内容：1）豁免小型进口商的CBAM义务; 2）简化申报者的履约流程和行政负担；3）加强CBAM实施有效性。此外，欧盟委员会在同日还发布了《清洁工业新政》（Clean Industrial Deal），明确将于2025年下半年公布CBAM相关评估报告，2026年上半年发布立法提案。对已确定的相关修订内容、其他潜在变化和下一步时间线详细阐述如下：
2.1 豁免小型进口商的履约义务
综合简化方案提出将对进口量较小的进口商（主要是中小企业和个人）实施50吨的最低豁免门槛。即如果进口的CBAM商品总量低于50吨，进口商将免于履行CBAM的申报和支付义务。
根据欧盟委员会的评估，该举措将豁免约90%的进口商的履约职责，但仍然可以确保99%的排放量在CBAM范围内。
2.2 简化欧盟进口商的履约流程
对于仍在范围内的进口商，方案提出将在申报人（进口商）授权流程、排放计算与报告要求、CBAM财务责任管理等方面进行简化，以减轻其履约的行政负担和相关经济成本。
具体的简化措施待欧盟陆续出台和发布。
2.3 CBAM的强化措施
本次综合简化方案提出，欧盟将采取一系列强化措施以确保CBAM的有效性，包括加强反滥用条款（anti-abuse provisions），并与成员国政府共同制定联合反规避战略（a joint anti-circumvention strategy）。
2.4 CBAM登记中心的更新
自过渡期开展以来，欧盟进口商一直使用“CBAM过渡期登记中心(CBAM Transitional Registry)”上传其CBAM季度报告。章节1.1中已提出，由于进口商需要先从生产商处获取必要的数据才能完成商品隐含碳排放计算，导致CBAM季度报告延迟提交的情况普遍。
为解决这一问题，2025年1月1日起，CBAM过渡期登记中心已新增了一个门户部分，使欧盟外的生产商能够直接上传其排放数据、报告方法以及生产所在技术单元的详细信息。这一新增功能消除了生产商与进口商共享信息的必要，从而显著简化了中间的步骤和流程，解决了CBAM报告延迟提交等问题。
根据CBAM实施细则，自2026年1月1日起，CBAM进口商必须注册成为“授权CBAM申报人”才能继续从欧盟以外进口CBAM商品，否则成员国海关将拒绝CBAM商品进入欧盟关税区。此前，欧盟委员会提出进口商可在2025年初通过该过渡期登记中心完成申报人授权流程，预计相关流程将在2025年上半年内发布。
2.5 其他待确定的关键变化
2.5.1 CBAM的扩展
除了上述提案中以确定的内容，CBAM是否扩展至更多行业和下游产品，也被纳入了今年重要的决策议题。欧盟委员会明确将在2025年下半年发布的CBAM评估报告中涵盖相关结论，并在2026年第一季度出台CBAM扩展的法律提案。
CBAM的扩展有三种方式：1）纳入新的行业；2）将欧盟的出口商品纳入；3）纳入当前CBAM涵盖商品的“下游”产品：例如由钢铁制造的成品或半成品，而不仅是粗钢等基础商品。章节1.3中已介绍，法国、意大利、波兰等主要成员国从去年年底已向欧盟提议将CBAM将适用范围扩展到下游行业和产品，以加强对碳泄露风险的预防，并为欧盟增加新的收入来源、缓解债务压力做出部分贡献。但另一方面，部分成员国担心特朗普政府会进行反制。由于欧盟与美国已接近贸易战，他们担心CBAM扩展将是一项高风险的举措。因此在CBAM是否将进一步扩展方面，政策仍存在较大的不确定性。
2.5.2 购买和清缴证书或可推迟
在2月26日正式提案发布前一周，福布斯、Carbon Pulse等主流媒体对欧盟简化提案的流出版（Leaked Draft）进行了报道[10]。在流出版中，除了已确认的50吨最低豁免门槛外，还有一项提案：允许进口商推迟到2027年再购买CBAM证书，以给进口商更多的调整时间。但履约义务仍在2026年起即生效，其购买CBAM证书的价格也将与2026年欧盟碳市场的配额价格一致。
该项草案并未在最终欧盟公布的提案中出现。目前，有关CBAM证书交易的具体细则仍待出台，因此不排除可能会对证书购买时间延迟的可能性。具体将取决于2025年的报告履约情况、其他基础设施建设进度、其他国际形势和咨询意见反馈等。
2.6 下一步时间线
在2月26日发布的《清洁工业新政》（Clean Industrial Deal，COM(2025) 85 final）中，欧盟委员会明确了有关CBAM的时间线如下：
三、我国企业的影响与应对
3.1 我国企业面临的壁垒并不会降低
欧盟CBAM近期的系列进展和简化政策是对其内部呼吁减少企业合规负担以提升竞争力的响应，但对于我国的出口商，对排放监测和报告的要求，以及CBAM产生的相关贸易壁垒并不会降低。
首先，对于50吨的豁免门槛，须注意的是其针对的是欧盟的进口商，而不是我国的生产商出口小于50吨即可豁免——进口商与生产商通常是“一对多”的关系。我国CBAM产品出口商中有多少将免于报告义务，尚待明确，而欧盟在其报告中也已提出，99%的排放量仍在CBAM范围内。因此，预计我国大部分相关企业对排放监测和报告的义务并不会因此豁免。
3.2 为CBAM扩展和强化做准备
尽管具体措施和细则尚待出台，“扩展和强化”仍是欧盟当前对CBAM的政策方向。如果CBAM扩展至下游产品和更多行业，我国受影响的企业将显著增加。
一方面，相关企业需为此做充足准备，建立和完善碳排放监测和管理体系，加强数字化，并投资相关清洁生产和脱碳技术，降低碳排放以提升竞争力；
另一方面，我国应继续推进全国碳市场的扩容，并通过收紧碳市场排放上限、逐步减少免费配额比例等措施，提高有效碳价，避免相关利益流向欧盟，减少CBAM的不利影响。
3.3 应对法规的不确定性
当前许多关键性政策仍在评估和待决策状态，欧盟内部不同党派和成员国间存在争议，特朗普政府的相关贸易关税举措也给未来政策走向增加了诸多不确定性，给企业长期的决策和长期投资造成影响。
对于我国的企业，需要面对相关法规的不确定性，在相关决策中考虑不同的情景、制定缓解策略并保持运营灵活性，以适应不断变化的国际规则和局势，在动态变化的监管框架下尽可能减少风险、规避影响。
