2月23日
2025年中央一号文件发布
明确划定了红线与禁区
不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地
不允许退休干部到农村占地建房
《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》强调，要管好用好农村资源资产。扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制。因地制宜发展新型农村集体经济，不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务。持续深化农村集体资金、资产和资源管理专项治理。推进新增耕地规范管理和合理利用。
为何不允许城镇居民到农村购房或购买宅基地？为何不允许退休干部到农村占地建房？政策背后，隐含着怎样的深意？记者为此采访了中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏。
他表示，城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据，而这一规定的背后，既为保护耕地资源，更有保护农民根本权益的重大意义。
01
本就不能买，宅基地确权登记“房地一体”
问：不允许城镇居民到农村购房、购宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，背后的制度与法律依据是什么？
任大鹏：农村宅基地制度是保障农村居民户有所居的基本制度。“一户一宅”是农村宅基地管理的基本原则。
根据土地管理法等法律规定，宅基地的所有权归农民集体，符合条件的农村居民作为集体经济组织成员，可以以户为单位依法申请取得农村集体土地建住宅。根据2021年实施的土地管理法实施条例第三十四条规定，申请取得农村宅基地使用权需要具备以下要素，一是申请人必须是农村居民，二是必须以户为单位申请，三是要符合法定程序。所以，就农村宅基地的权利主体而言，要与集体经济组织之间建立宅基地使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集体经济组织成员。
城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，根据法律法规的规定，不属于农村宅基地的适格主体，因此不能到农村申请取得农民宅基地。农村房屋的所有权与宅基地使用权具有不可分割的关系，按照宅基地确权登记的“房地一体”原则，城镇居民到农村购房，必然要以取得宅基地使用权为前提。城镇居民依法不能取得农村宅基地使用权，也就当然不能到农村购房。退休干部也是如此，不具有获得宅基地使用权的主体资格，到农村占地建房自然也没有法律依据。
问：宅基地属于集体所有，并无外部交易的通道。之所以强调禁止，是否已经出现变通的方式，可以由集体经济组织之外的人，甚至是城市居民购买？
任大鹏：实践中，确实存在着农村宅基地私下买卖的现象。依据法律和政策规定，农村宅基地的资格权主体，只限于农村集体经济组织成员。农村集体经济组织法明确规定了集体经济组织成员的认定条件，不具有集体成员资格，也就当然不具有申请取得宅基地的权利。为此，集体经济组织以外的人购买农村宅基地，其行为应属无效。
02
禁令背后，是保障公平与保护农民利益
问：为何不允许城镇居民、退休干部到农村购房、建房？这一规定的目的是什么？
任大鹏：中央一号文件的上述规定，其政策考量的核心是，第一，城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕地红线。第二，农村宅基地归集体所有，申请取得农村宅基地使用权是农村居民作为集体经济组织成员独有的基本权利，尤其是很多地方集体土地资源短缺，本集体经济组织成员即使符合条件也不见得能够取得宅基地，需要通过多种方式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组织成员取得宅基地，会损害农村集体经济组织成员的法定权利，导致不公平现象。第三，农村宅基地制度在相关法律中有明确规定，不具备主体资格的主体取得宅基地使用权，于法无据。
03
亮相一号文件，更具政策导向性
问：如果允许农村房屋、宅基地自由交易，会出现怎样的问题？
任大鹏：农村宅基地具有特殊属性，其使用权行使主体、权利内容和权利行使的限制等，在法律中有明确规定，因此不属于可以自由流通的财产。如果允许农村房屋和宅基地自由交易，会损害农村集体经济组织及其成员的权利，损害相关法律的权威性。
问：这种禁止已在法律和此前的部委要求中明确体现，为何还要出现在中央一号文件中继续强调？
任大鹏：对于农村宅基地的管理，需要遵循土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规确立的制度。与相关部门的规定相比，今年中央一号文件针对性地对于城镇居民到农村购房、购宅基地和退休干部到农村占地建房做出禁止性规定，更具政策导向性和权威性，对于切实深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益具有重要意义。同时，禁令的实施，意味着相关制度会进一步明确和细化，有助于妥善处理人才下乡和农村宅基地管理过程中出现的矛盾，有效矫正在农村宅基地管理中存在的一些错误做法。
来源丨新华社、新京报、半月谈
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