——基于政党功能结构均衡理论视角
内容摘要：基于政党功能结构均衡理论，乡村治理是中国共产党的乡村党组织在乡村场域中领导多元治理主体，基于利益联结，利用治理资源，解决公共问题并提供公共服务，助力乡村人民群众生产便捷、生活富裕以及全面自由发展的过程。村党组织行政性功能过强而社会性功能严重缺失，致使其功能结构失衡，这是乡村治理面临的核心问题。解决乡村治理问题的关键在于解决村党组织的功能结构失衡问题，切实确立“把党带回来”的理论自觉、政策自觉和实践行动自觉，强化村党组织的社会性功能，优化其行政性功能，真正激活乡村社会活力，切实将村庄群众组织起来参与乡村治理。
关键词：乡村治理 政党 政党功能结构 行政性功能 社会性功能 均衡
“乡村治理”是中国农村社会学界乃至中国社会科学界在立足中国实际和实践、解决中国问题的长期探索过程中构建的一个标识性概念。乡村治理居于国家建设和社会发展的基础性地位，无疑是整个国家和社会治理的基石，乡村治理水平的高低直接关系国家治理现代化的实现进程。为了高质量推动中国乡村治理现代化建设实践，我们需要从理论上梳理清楚乡村治理面临的核心问题是什么及其破解路径。
一、乡村治理是什么
若无特别说明，本文要研究讨论的乡村治理是中国式乡村治理，是当下中国需要推进的乡村治理。基于政党功能结构均衡理论，我们认为乡村治理是中国共产党乡村党组织在乡村场域中领导多元治理主体基于利益联结、利用治理资源、解决公共问题和提供公共服务、助力乡村人民群众生产便捷、生活富裕和全面自由发展的过程。基于上述定义，我们认为乡村治理生发和推进的关键要素主要有四个，其分别是村党组织在场领导和组织、乡镇党委政府领导和管理、村庄人民群众组织化群体行动、村庄人民群众和村集体（村庄共同体）利益联结正向发展。
（一）村党组织在场引领
中国的问题关键在党，乡村治理也关键在党。乡村社会在相当程度正是通过党组织而不是政权组织加以治理的。村党组织是乡村治理的核心主体，是关键领导主体。村党组织在场引领主要体现在价值引领、制度引领、组织引领三个方面。
1、价值引领在场
价值引领通过政策宣讲和政治宣传等手段向基层社会传递特定的政治价值和文化观念，强化基层社会的政党认同和政治参与。村党组织（村党委、党总支、党支部）和党员需要在乡村公共空间、公共行动和公共话语中宣传社会主义核心价值观、宣传“以人民为中心”尤其是“以村庄农民群众为中心”价值理念、宣传通过乡村振兴“让村庄人民群众共同富裕和全面自由发展”价值理念。村党组织和党员要明确反对任何违背社会主义核心价值观、违背“以村庄农民群众为中心”“让村庄人民群众共同富裕和全面自由发展”等新时代社会主义价值理念的官僚主义、形式主义、资本至上主义、个体至上主义的言行。村党组织要激励和约束党员积极参与乡村治理，要让党员积极行动起来去组织村庄人民群众，要让党员成为践行新时代社会主义价值观的模范和标杆。村党组织价值引领的关键在于，以村党组织书记为代表的村两委干部能够维护村庄的公平正义，办事公道，并且热心、周到、及时地为村民办实事、办好事。
2、制度引领在场
村党组织要积极组织村庄人民群众通过法定性流程和灵活性民主协商方式将“社会主义核心价值观、共同富裕观、人的全面自由发展观”社会主义价值理念纳入村规民约，并落实到村规民约的相关具体制度中。村党组织要高高举起依法治村的大旗，积极宣传并推动落实上述制度，通过制度来引领村庄人民群众积极践行社会主义核心价值观、共同富裕观、人的全面自由发展观，来约束和惩戒任何违背上述价值观的言行。
3、组织引领在场
村党组织的组织引领主要体现在两个方面。一是，在村党组织内按照网格地域或者功能需要建立最贴近村庄人民群众的更微观的党组织。如果村党组织是党委或者党总支，可以根据需要在网格（村民小组、自然村）建立网格党支部。如果村党组织是党支部，可以根据需要在网格（村民小组、自然村）建立网格党小组。也可以根据功能需要在村庄集体经济组织、合作经济组织、社会组织中建立党支部或者党小组，例如人居环境治理党小组、互助养老党小组、公益志愿巡逻党小组等。二是，在村庄“微观”领域，村党组织把村庄人民群众组织起来，组建村庄集体经济组织、合作经济组织和社会组织。例如，村党组织可以根据村庄实际需要组建强村公司、农民专业合作社和家庭农场等经济组织，组建村民议事会、村协商委员会、网格村民理事会、村新乡贤理事会、互助养老服务队等群众性社会组织。
村党组织的组织在场不是村党组织作为“科层体系”式的“行政机器”自己包办乡村公共事务，也不是通过强制性的行政命令让村庄人民群众参与乡村治理。村党组织对于乡村治理的组织引领主要目的在于把包含党员在内的村庄人民群众组织起来，在于让组织起来的村庄人民群众即各种村庄社会组织和经济组织作为“扁平组织”来办理村庄的各种“小事”。如此，方能保持党与群众的“骨肉”联系，赢得民心，保障“全过程”的人民当家作主，消除执政隐患，化解执政风险，维护长期执政的安全和正当性。
（二）乡镇党委政府的领导和管理
乡镇党委和乡镇政府是乡村治理的领导和管理主体，其领导和管理主要体现在乡村治理价值引领、行政目标任务下派、乡村治理目标和行动指引、政策资金人力支持、督导公共服务提供和公共问题解决五个方面。
1、乡村治理价值引领
在乡村治理价值导向上，村党组织必须接受乡镇党委的领导。村级党组织在场引领是乡镇党委领导下的价值引领。鉴于在乡村治理诸多场景下，乡镇党委和乡镇政府是“联合行动体”，村党组织、村民委员会和村集体经济组织等乡村治理主体都需要接受乡镇党委政府的乡村治理价值引领。
2、行政目标任务下派
乡镇党委政府可以把上级党委政府布置安排的工作任务和本级党委政府筹划的发展目标，依法下派分解给村党组织和村民委员会，由“村两委”协助办理。
3、乡村治理目标和行动指引
乡镇党委政府可以依法指引村党组织、村民委员会和村集体经济组织议定治理目标和开展治理行动，可以依法监督纠偏其违背村庄人民群众利益的治理目标和治理行动。
4、政策资金人力支持
乡镇党委政府需要在政策资金和人力上支持乡村治理，为乡村治理有效运行提供必要的政策保障和资金人力支持。
5、督导公共服务提供和公共问题解决
乡镇党委政府需要为村庄人民群众提供法定的公共服务，需要指导支持村两委依法生产提供公共服务，需要监督村两委为村民群众提供公共服务情况，需要督促指导监督村两委解决村庄公共问题。
（三）乡村人民群众组织化群体行动
乡村人民群众是乡村治理的主要主体，没有乡村人民群众参与的乡村治理是形式化和象征性的乡村治理。但是，乡村治理的关键主体因素并非村庄群众原子化的个体参与，而是乡村人民群众组织化的群体参与行动。“群众组织起来了，才成为人民。有了人民。才有人民的权利和权力”。乡镇党组织和乡镇政府引领乡村治理的核心任务就是通过村党组织把村庄群众组织起来，使村庄群众成为村庄经济组织和社会组织的成员，让村庄群众依托其所在的群众组织参与乡村治理行动。
（四）乡村人民群众和村集体利益联结正向发展
人们之所以参与乡村治理，往往是利益使然。乡村党组织要想把乡村人民群众组织起来必须在乡村人民群众和村集体之间建立利益联结。这个利益联结可以归结为政治利益联结、物质利益联结、文化精神利益联结和情感利益联结四个方面。其中物质利益联结是关键。在生产水平相对不高的广大乡村场域，企图忽视物质利益联结的群众组织化行动很难成功，即使短期内产生成效也难以可持续运行。当然，在关注物质利益联结的基础上，乡村党组织也需要创新各种有利于村庄群众组织起来的政治利益、文化精神利益和情感利益联结方式方法。乡村人民群众和村集体利益联结的主要工具是积分制和清单制。积分制可以通过遵守村规民约获得利益激励、不遵守村规民约受到利益损失方式让村民和村集体之间发生持续性利益互动并维持长期的利益联结。
二、乡村治理面临的核心问题
中国共产党超越了被资本、利益、地方、党派、泡沫民意等绑架的竞争式政党，始终坚持以“为人民服务”为根本宗旨。这一宗旨在中国共产党的历史进程中得到了充分的体现，从革命时期到建设时期，再到改革开放和现代化建设时期，中国共产党始终把人民利益放在首位，致力于实现人民的根本利益。作为使命性政党，中国共产党承担着代表与表达、分配与整合、服务与引领等复合角色。中国共产党不仅是国家的领导核心，也是社会各阶层的代表和整合力量，致力于实现我们中国的繁荣富强和人民的幸福生活、致力于实现全世界人的全面自由发展和人类最终解放的使命。
作为使命型政党，中国共产党不仅需要有执政思维，需要执掌政府政权成为执政党，组织利用政府行政力量实现其肩负的使命。中国共产党也需要有革命思维，需要组织领导社会群众改变社会成为革命党，组织社会力量实现其肩负的使命。执政思维和革命思维两种思维兼顾、执政党和革命党两个面相兼容是中国共产党的优异品性和治理优势。我们不能够用革命思维和革命党面相遮蔽替代执政思维和执政党面相，也不能够用执政思维和执政党面相遮蔽取代革命党面相。没有获取执政权之前，中国共产党作为革命党需要秉承革命思维、走好群众路线、做好群众工作，需要组织教育引导服务发展群众，通过群众工作夺取政权，获得政府行政力量。获得政府执政权后，中国共产党作为执政党既需要秉承执政思维、利用政府行政力量推动社会发展和人民生活富裕；也需要继续秉承革命思维，做好群众工作，组织引领社会力量监督和制约政府，让党务官员依法执政，竭力避免执政党的“目标替代”，即竭力避免执政党“组织的正式目标在组织演进中被少数寡头的利益替代，而忽视了组织自身的目标与使命”。
当下的中国，作为执政党的中国共产党需要科层性党组织，主要体现在乡镇党组织及其以上层级的党组织。科层性党组织的主要功能是行使党组织的行政性功能。党组织的行政性功能表现为执掌公共权力的能力，主要是指制定法律和法规、构建制度和机制、运用暴力与强制等能力。具体言之，党的行政性功能主要表现在通过其领导机关和干部队伍，对国家机关、经济组织、社会团体等进行领导和管理，以实现国家意志、维护社会秩序和推动社会发展。
当下的中国，作为革命党的中国共产党需要功能性党组织，主要体现在城乡社区和社会经济组织中的党组织。功能性党组织的主要功能是行使党组织的社会性功能。党组织的社会性功能表现为政党动员社会力量的能力，主要是指思想意识感召、沟通社会组织、动员民众力量、协调多样利益和劝解社会矛盾等能力。
具体而言，党的社会性功能则主要表现在通过其组织网络和群众工作，对人民群众进行思想教育、政治动员、组织协调、服务保障等，以实现人民利益、社会发展和每一个人的全面自由发展。党的社会性功能行使包括但不限于深入基层了解民意，倾听群众呼声，关心群众疾苦，解决群众困难，引导群众参与社会建设和发展，提高人民群众的思想觉悟和文化素质，促进社会和谐稳定和全面发展。
在乡村社会，乡村党组织是科层性党组织和功能性党组织兼容的复合型组织，其需要兼顾党组织的行政性功能和社会性功能，需要党组织行政性功能和社会性功能的均衡发展。在乡村社会，当下中国共产党面临的问题是乡村党组织基本上完全成为“科层性党组织”，其以“科层性党组织”的行政性功能遮蔽甚至取代了“功能性党组织”的社会性功能，由此导致乡村党组织功能结构失衡。其中，尤其关键的是村党组织行政化非常严重，村党组织行政性功能过强而社会性功能严重不足导致村党组织功能结构严重失衡。有学者指出了党的社会性功能弱化可能带来的严重后果：有组织的科层体系面对无组织、无权力的群众，某些政府官员就可以胆大妄为甚至贪污腐败；日常生活里缺少自组织，缺少公正，群众就被迫个人自保，自私自利，占他人和公家的便宜；现代化惠及的人越来越少，文化和体育日渐属于少数人，高素质属于少数人，群众就不再信任党和政府，不再与党和政府同心同德，就对反党言论听之任之；群众生活中的“小事”处理缺乏公正，群众就“无赖化”，就同情和效仿“钉子户”，就让政府疲于维稳，迫使政府也“无赖化”，经济建设的“大事”就办不成了。由此，我们认为村党组织功能结构失衡是乡村治理面临的核心问题。破解乡村治理核心问题，关键在于破解村党组织的功能结构失衡问题。
三、破解乡村治理核心问题需要“三个自觉”
破解乡村治理核心问题，需要切实确立“把党带回来”的理论自觉、政策自觉和实践行动自觉，强化村党组织的社会性功能，优化村党组织的行政性功能，推动村党组织功能结构均衡发展。
（一）确立“把党带回来”的理论自觉
分析中国式乡村治理问题不能够忽视甚至无视中国的宏观社会结构。我们认为中国的宏观社会结构不是“国家中心主义”、也不是“社会中心主义”，而是“政党中心主义”。政党中心主义的内涵是政党在一个国家的政治变革与社会治理的关键环节中发挥核心作用。林尚立指出“……在国家与社会关系中，作为中国社会领导核心的中国共产党具有决定性的作用。我们可以把党作为政治力量归结到国家的范畴，并由此来分析国家与社会关系，但是问题在于党作为一种组织力量，与社会有着密切的关系。这就意味着中国社会的权力关系与一般国家（包括西方国家）有很大差别。这种差别决定了我们不能像研究其他国家那样，直接用国家与社会的二分法来研究中国问题，要充分考虑到党作为一种特殊的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用。”基于此，景跃进认为“不能孤立地运用国家与社会关系范畴来分析当下的中国政治现实，而必须考虑政党的因素”。由此，他认为“国家与社会二分法需要被政党、国家和社会三角关系所丰富”，需要将“将政党带进来，将国家与社会关系二分法发展为政党、政府与社会关系三分法。”
在国家－社会关系的分析框架下，研究者提出了“集权的简约治理”“科层治理”“实体治理”和“半正式治理”等乡村治理理论。这些理论主要围绕“政府与村社的互动均衡”讨论“国家或者政府的角色、功能和责任问题”“国家和农民的关系问题”和“村庄社会（村民）的角色和功能问题”问题。基于政党、政府与社会关系的分析框架，在乡村社会场域中，政府、村庄社会和村民都是在党组织领导下参与乡村治理的行动主体。我们认为乡村党组织是乡村治理的领导者和核心行动主体，需要着眼于“乡村党组织功能结构均衡”问题的乡村党组织自身的改革和创新，着眼于“乡村党组织自身角色与功能”的与时俱进，着眼于乡村党组织和乡镇政府及其县区党政组织关系的调整，着眼于村党组织和村庄农民群众关系的调整。因此，我们认为，“乡村党组织功能结构均衡”问题是乡村治理需要讨论的元问题，“政府与村社的互动均衡”和“国家和农民的关系问题”问题是基于乡村治理“元问题”的派生问题，忽视乡村治理“原问题”讨论而单纯的研究乡村治理“派生问题”难以真正把握乡村治理的运行逻辑和操作路径。我们认为基于“国家和社会”二分框架研究乡村治理问题是有局限性的，是不够彻底的。因此，我们要确立“把党带回来”的理论自觉，遵循“政党、国家和社会”三元分析框架研究乡村治理的核心问题，形成一个符合中国式乡村治理实际且能够指导乡村治理制度设计和实践运行的乡村治理理论。
（二）确立和实践“把党带回来”的政策自觉
确立和实践“把党带回来”的政策自觉需要做好两个方面的工作。首先需要明确在乡村社会，尤其在行政村层面村党组织必须牢牢抓住村集体经济发展这个核心工作的政策自觉。其次要明确村党组织必须抓劳群众工作的政策自觉。这两项工作是有机交融的。在当下的乡村，没有有效的群众工作，村集体经济发展就无法获得群众的理解和支持，也就基本沦为空谈。反之，没有村集体经济发展，群众工作也没有具体工作抓手和资源资金支持，也就基本沦为形式。我们认为，发展村集体经济和搞好村庄群众工作需要重点创新完善四项政策。
1、创新完善“党管人才政策”
发展村集体经济和搞好村庄群众工作关键在人，关键在党管人才的政策在乡村振兴和乡村治理中的创新应用。党要有通过村集体经济发展和村庄群众工作这两个舞台来发现、培养和选拔干部与发现、培育和选拔人才的政策自觉。党需要把乡镇及其以上党政组织中的党员（包含党员干部）和入党积极分子有计划的下沉到村庄，需要有计划的把党的后备干部和拟提拔重用的干部放到村庄中去组织村民搞村集体经济发展和群众工作。因为，这种通过深入生活、联系群众的培育方式能够强化下沉村庄的党员干部对初心使命的认识，能够将基层治理场域中的技术性官僚转变为发现群众、联系群众、服务群众的政治家。发展党员和选派培养干部需要在党校封闭式学堂中学习理论政策，也需要在村庄社会开放式学堂中熟悉民心民情和带领农民群众发展村集体经济和群众工作，为村党组织和村民委员会排忧解难，让村民们参与而非仅仅由党校教员评估学员们学习成效和工作能力。
党抓村集体经济发展和群众工作需要摒弃单一行政机制的强力推动，需要建立以政策引导和利益引导的柔性推动为主和指导性行政机制为辅的双重推动机制。实践证明，当下单纯通过行政方式为村集体经济发展定指标和下任务并把村集体经济发展纳入绩效考核指标方式推动村集体经济发展效果甚微。我们需要在政策上明确，要把村集体经济发展和群众工作作为选拔乡村干部和提拔县区及县区以上涉农相关党政干部的必要经历。党必须把那些在乡村社会中与村民群众打成一片、群众信赖拥护支持且助力村集体经济高质量发展和群众工作良性运作的党员和下沉村庄干部选拔出来，给予其更大的工作舞台和发展空间。因此我非常赞同潘维的观点：“选拔‘党政体系’干部必须以服务基层社区组织两年为必要条件，使党政干部全部来自基层，有群众工作经验，并因组织群众自治、解决社区‘小事’的本领而升迁。把‘群众’组织成‘人民’的能力是我党最重要的干部资源，也应是组织路线的核心标准”。
2、创新完善“项目下乡政策”
2006年取消农业税后，国家不仅不再从农村汲取资源，而且大规模向农村转移支付，过去主要靠农村内生供给的农村基本公共物品也基本上被国家包揽。当前国家资源主要通过项目下乡，国家直接设计项目、管理项目及对项目进行检查验收评估。基于这种“项目下乡政策”，国家进行项目建设基本上都是直接面对农户，乡村组织的主要工作是协助国家项目落地，乡村治理因此必然会以完成上级任务、接受上级检查为主要工作，也就必然会变得更加行政化，也就必然导致农村基层治理（乡村治理）低效。当前乡村治理中大量出现形式主义、治理内卷以及农民的客体化现象，这显然是农村基层治理低效的表现。因此，党需要创新完善“项目下乡政策”，放弃主要依靠至上而下行政机制和行政政策工具推进项目落地的政策安排。党需要确立遵循行政机制和社会机制协同原则，即要开发更多更科学的行政性政策工具，也要开发更多的社会性政策工具，推进项目下乡落地实施。
当前，最迫切的是要创新完善建立“下乡项目资金分配配比制度”。我们认为，项目下乡资金可以分成不需要申报的所有村庄都有的“普惠性下乡项目资金”、需要村庄自行申报的不是所有村庄都可以获得的“竞争性下乡项目资金”和上级党政部门评价工作优秀村庄可以获得的“激励性下乡项目资金”。其中，“普惠性下乡项目资金额度”要采取“保底”原则，保障底线，要能够切实保障村庄具备基本的水利、交通和环境等生产生活基础设施和养老扶弱助幼等民生条件。“竞争性下乡项目资金额度”要采取“竞争”原则，保障“选优”，增加村庄党组织组织村民群众向乡镇及其以上党政部门申报项目的积极性、主动性和创造性，让想干且有能力干的下乡干部和在村党员与村民群众有更多的资源干事情，激活乡村社会发展的活力。“激励性下乡项目资金额度”采取“扶强”原则，保障“奖优”，推动强村优先发展，激励强村带动弱村的联村发展。同时，村级以上党组织要给予那些能够有效盘活村庄资源且能够获得乡镇及其以上党政部门政策项目资源的村两委干部、下沉村庄干部和在村党员给予政治荣誉、国家公务员岗位和职务、物质补贴和精神利益表彰等激励。
3、创新完善“绩效考评政策”
在县级及以上层面，要坚持抓大抓少和重指导轻命令原则，改革农村基层命令性全面精细化考核评价制度，加强指导性考核评价为主的农村基层治理考核评价制度建设，切实减轻农村基层治理工作负担。我们的调研表明，县级及以上党政部门对于乡镇和行政村制定了过于全面系统和详细具体的考核评价指标，导致乡镇村庄治理负担过重和治理资源严重短缺，乡村干部只能“以自己的时间健康资源填补乡村人力资金资源短缺”“五加二和白加黑”工作。即使如此，乡村干部也难以真正完成考核评价任务，导致其用形式主义台账和报表来疲于应付上级考核评价现象日益严重，最终导致基层治理数据严重失真，导致乡村社会活力难以激发。因此，我们建议县级及以上党政部门明晰乡村资源外流和长期短缺的现实，主要抓农村基层党组织的建好建强，抓乡村干部队伍建设，抓党员参与村庄公共事务和公益事业建设情况、农民群众组织化程度、村级议事协商成效、村集体经济发展情况、农民群众民生服务满意度、乡村治理积分制落实情况等少数关键性重大工作的考核评价，其他众多具体微观的农村基层治理任务尽可能不采用命令性考核评价而采用指导性考核评价，让乡镇有合理自主权，让村庄有依法自主权，让乡镇村庄可以结合乡村实际问题和村民实际需求进行制度创新、可以实事求是主动精心地开展治理工作，而不是被动应付、疲于奔命和难顾实际地开展治理工作。
在乡镇层面，乡镇党委政府主要考核村民对于村干部（下乡干部）的满意度、村两委（乡村振兴工作队）争取上级项目资金额度、村集体经济经营性收益、村民群众上访次数和社会负面影响力等几个关键性指标，其他的指标都不通过行政方式考核，而是通过作为项目申报的条件激励村干部积极作为。由此，让村两委干部可以从各种繁杂且难以有效做实的行政性事务工作中解放出来，专心做那些他们有能力和资源且能够做好的乡村振兴工作。绩效考评是村干部开展乡村振兴和乡村治理工作的指挥棒，这个指挥棒不改变，现在乡村社会活力严重缺失的问题破解不了。当这个指挥棒优化完善了，村党组织和村两委干部就会有更大的动力去强化其社会性功能和优化其行政性功能，做好村集体经济发展和群众工作。
4、创新完善“新型村集体经济发展政策”
“加强集体经济实力是坚持社会主义方向，实现共同富裕的重要保障”。农村集体经济是加强党的农村工作和密切农村党群关系的主要载体，是推动乡村治理现代化建设主要工作抓手，需要从三个方面创新完善“新型村集体经济发展政策”
首先是为村集体经济发展创造更多的政策空间。我们的调研表明，相对于对家庭农场和农民专业合作社的政策支持，当前涉农部门给予村集体经济组织发展的政策空间较小。因此，今后需要在政策上明确不管是实施家庭农场培育计划，还是实施农民合作社规范提升行动，党都需要把其和发展壮大新型农村集体经济密切结合，一定要控制片面强调保障“小农经济”和培育壮大新型农业经营主体，有意或者无意轻视忽视发展新型农村集体经济的政策安排出台。
其次，需要大力发展乡村融合经济。党要全力鼓励有条件的农村集体经济组织与农户和新型农业经营主体共同组建混合所有制经营实体，发展混合所有制经济。需要大力鼓励村集体经济组织统筹利用乡村土地资源、人才资源、空间资源、特色产业资源和地域文化资源等，进一步完善乡村功能布局，实现特色产业、休闲观光、农创文旅、农耕体验、康养基地等多产业业态，推动产业融合发展。需要重点支持新型农村集体经济组织领办农业专业化社会化服务组织，要以新型农村集体经济组织为关键运营主体牵头培育农业专业化社会化服务联合体和服务联盟，要围绕发展新型农村集体经济的目标将先进适用的品种、投入品、技术、装备导入小农户。需要要把健全农业专业化社会化服务体系，发展农业生产专业化社会化服务产业作为新型农村集体经济发展的重要路径。需要处理好发展壮大新型农村集体经济和协同推进农村各项改革的关系。
再次，协同推进农村各项改革要围绕发展壮大新型农村集体经济展开。农村承包地“三权分置”改革、农村宅基地制度改革、农村集体产权制度改革、供销合作社综合改革、集体林权和草原承包经营制度改革、政府涉农投入保障机制改革、乡镇财税体制改革等都必须确保能够发展壮大新型农村集体经济，不能够有损新型农村集体经济的发展壮大。要克服目前不少地方村集体名义上具有农村土地所有权，实际上就是一个虚空的招牌，很少能够利用村集体土地权身份拥有必要收益权和合理经营权的尴尬状态。要把发展壮大新型农村集体经济作为推动农村改革试验区集成创新的核心内容，积极试验探索新型农村集体经济发展路径。要围绕发展壮大新型农村集体经济这个枢纽目标，抓好财政支持、金融支持、土地配置、产业发展、人才支撑、科技创新等改革举措集成，推广成熟定型的改革举措，放大新型农村集体经济发展壮大改革的协同效应。发展壮大新型农村集体经济不是不要市场，而是要让党的农村工作重心回到把农民组织起来通过遵循利用市场机制去推动农业农村现代化，而不是简单的把农民和农业推向市场。
（三）确立和实践“把党带回来”的实践行动自觉
确立和实践“把党带回来”的实践行动自觉需要明晰乡村治理的位阶，需要在行动上做好强化村党组织的社会性功能和优化乡村党组织的行政性功能工作，高质量地推动乡村党组织功能结构均衡发展。
乡村治理位阶是乡村治理所处的位置和阶段，是描述当下乡村治理实际实践状况的一个操作性概念。我们认为当下中国乡村治理的现实治理位阶可以划分为软弱涣散式治理、看守维持式治理和进取发展式治理三个治理位阶。看守维持式治理是当前乡村治理的常态，当由于消极的主客观治理因素叠加时，看守式维持式治理就“看守”不了、“维持”不住，由此向下滑向软弱涣散式治理；当由于积极的主客观因素叠加时，看守维持式治理就会向上进入进取发展式治理。从我们安财乡建院专家团队（安徽财经大学中国乡村（小岗）振兴研究院的简称）近十年来的扎根在乡村一线实践调研和一线实践赋能乡村治理的实际实践来看，我们认为当下中国乡村治理位阶情况是：极少数村庄呈现为软弱涣散式治理位阶、大多数村庄为看守维持式治理位阶、少数村庄为发展式治理位阶。
看守维持式治理可以从治理资源、治理主体和治理效果三个方面加以说明。一是从治理资源层面上说，乡村看守维持式治理主要表现在村庄治理资源由于市场吸引和行政统筹等原因长期外流和村庄治理资源长期匮乏，尤其是以村书记为带头人的村干部手中可以利用的治理资源长期短缺，村干部开展群众工作没有实质性的以治理资源为依托的工作抓手和工作积极性。二是从治理主体上说，看守维持式治理主要表现在乡村治理的关键少数——乡村干部消极应付村庄治理、村民基本不参与乡村治理。在压力型体制驱使下，乡镇党委政府和干部长期面临权责不等、财政拮据、工作被动、形式主义等“体制性困局”，往往采取任务下沉的方式缓解自身压力。乡村干部主要以维持村庄稳定、不出大乱子为工作核心，乡村干部长期以台账资料、会议汇报和场景展示等形式化方式完成上级交办事务为主要工作内容，很少直接参与村民群众的组织、引导、服务和发展工作。乡村地区青壮年劳动力大量外流，其人口构成以基本不再具备劳动能力的老年人、不享有议事权利的未成年人以及部分不具有议事能力的群众为主。除少数留守村庄乡村贤达外，大部分留村村民受教育程度不高、政治敏感度较低，信息识别判断及问题决策能力也相对匮乏，习惯于被动服从与接受指令。此外，受传统观念或实际体验的影响，部分村民对乡村治理的运作模式及程序缺乏了解与信任，难以主动参与村级治理。三是从治理效果上说，看守维持式治理主要表现在乡村治理长期在低效、无效和失效的治理状态中徘徊变化不定。乡村干部以纯粹“看守者”的角色参与乡村治理，具有严重的“守摊子”思想，在工作过程中遵循“求稳不求进”的低趋高避原则，只完成基本工作，缺乏切实推动群众组织化参与乡村治理的积极性、主动性与创造性，对于村庄发展的要求无法很好地回应，从而导致村庄治理效能低下，发展缓慢。村干部的治理行为与活动需要受到外界力量的敦促与监督，长期处于被“看守”状态，工作开展重形式而轻成效，重维持而缺进取。乡村主要呈现为“管理多、治理少”“重管理、轻发展”“有秩序、缺活力”的管理（管控）状态。
看守维持式治理导致的最核心问题就是乡村社会活力严重缺失，其形象化的画面场景就是干部干、群众看、有些群众在“指点抱怨”、有些群众在“挑刺捣乱”、有些群众在“上访维权”，农民群众消极参与乡村治理并在农村公共事务和公共事业建设中“等靠要”行为普遍化存在。乡村社会活力严重缺失已经严重影响了乡村全面振兴和农民全面发展。因此，党和国家需要“以制度建设为主线”，进一步全面深化推动农村基层治理体制机制改革，加强农村基层治理制度体系建设，加强乡村党组织引领的群众工作和领办的新型村集体经济发展，有效激发和增强乡村社会活力，有效抑制弱涣散式治理和看守维持式治理中的消极因素，有效创造出进取发展式治理所需要的更多积极因素。为此，我们认为需要重点开展以下2项行动。
一是持续开展乡村党组织的群众工作能力提升行动。开展这项行动的目标是让乡村党组织高度认识在新时代加强群众工作的重要性和迫切性，切实践行新时代群众路线，有效提升乡村党组织的群众工作能力，有效推动更多的群众参与乡村治理和村集体经济发展，助力乡村振兴。
这项行动需要牢固树立一个理念：不论过去、现在和将来，乡村党组织都要坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动，把群众路线贯彻到乡村全面振兴行动之中。
这项行动需要搭建更可能多的群众公共活动场所：要充分利用乡、行政村和自然村的房屋、广场、树下等空间，进行科学合理的布置安排，赋予必要的党建元素，使其成为群众的公共活动交流空间，成为乡村党组织开展群众工作的平台。
这项行动需要创新应用便捷易行的群众工作方法：顺应新时代群众工作方式、生活方式、娱乐方式、沟通方式的变化趋势，创新应用党员干部家访、党群联心说事制、党员社工介入制、新时代文明实践积分制、微公益创投、红色旅行论坛、小手拉大手、少儿夏令营等新时代群众工作方法和工作载体，充分利用专业社工力量，创造更多的机会和平台让党组织和群众互动交流，让党的温暖更便捷顺畅地传导给农民群众，让党的方针政策被农民群众舒心快乐地接受。
需要开展一系列喜闻乐见的群众活动：开展乡村春晚、元宵节游园猜谜、清明文明祭祀、端午节包粽子送温暖文化演出、中秋节赏月、九九重阳敬老文化演出、村BA、农民运动会、少年儿童趣味运动会、乡村公益市集等一系列喜闻乐见的群众节日庆典活动、公共文化和体育活动，让农民群众在专业人员的引导协助下自编、自演、自赏，让人民群众真正参与到党组织支持组织的群众活动中来，加强对群众中积极分子的表彰宣传、对群众中消极落后分子的合理批评教育，引领凝聚更多的群众参与乡村社会治理，助力乡村振兴
二是持续开展村民协商自治能力提升行动。
这项行动的主要目标是：完善村民协商自治组织建设，加强党建引领下的乡村协商民主制度建设，提高村民“自我协商、自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的能力和水平。其主要任务如下：
完善村民协商自治组织体系。在乡镇政府设立乡镇协商委员会，在行政村建立村协商委员会，在网格（自然村、村民小组）建立村民理事会，确保乡、行政村和网格三个层面的协商自治组织在乡村党组织领导下有序高效开展协商自治工作。
加强乡村协商民主制度建设。制定农村社区协商民主建设操作手册，指导村协商委员会和村民理事会规范化运作，形成乡、行政村和网格上下贯通联动的村民协商自治工作格局。
激发网格协商自治活力。赋予网格村民理事会参与其所在网格的村民家庭积分收集、上报和监督评价工作职责，让积分制工作下沉到网格，激发网格协商自治活力。
畅通村情民意收集反馈渠道。乡镇层面深入开展“乡镇多方联席协商日”和“村情民意联系日”活动；行政村层面开展“村协商议事日”活动；网格层面开展村庄周协商议事例会活动。
营造村民协商自治良好氛围。支持社会力量参与农村社区管理和服务；支持专业社工介入推进乡村协商自治工作；加强乡镇政府层面、行政村层面和网格层面的村民协商自治平台建设，强化驻乡村单位共建共治共享责任；实行行政村事务准入制度，精减归并考核评比，保障村党组织和村民委员会协商自治时间精力。
作者单位：安徽财经大学中国乡村（小岗）振兴研究院；乡村发现转自：《乡村治理评论》2024年第2期
