2025年中央一号文件再次严正声明：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”。这一新规的出台，既是法律红线的重申，也为乡村振兴划定了清晰的“三不得”原则。作为深耕土地法律实务的律师团队，本文将从法律依据、违法风险、合规路径三方面，为公众厘清政策核心要点。
2025年2月23日，中央一号文件发布。其中，在管好用好农村资源资产中提到：扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制。因地制宜发展新型农村集体经济，不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务。持续深化农村集体资金、资产和资源管理专项治理。推进新增耕地规范管理和合理利用。
来源：央视新闻、中国新闻网
一、“三不得”原则的法律逻辑
中央一号文件强调的“两个不允许”，实为“三不得”原则的具象化表达。其法律内核可归纳为：
1. 非集体成员“不得取得”宅基地使用权
根据《土地管理法》第九条、第六十二条，宅基地所有权归属农民集体，使用权仅限本集体经济组织成员。农村村民一户只能拥有一处宅基地。
城镇居民、退休干部等非集体成员，因不具备成员身份，无权通过买卖、赠予、继承（仅限房屋）等方式取得宅基地使用权。
城镇居民继承的只是宅基地的使用权。根据‘房地一体’原则，继承人可随农房所有权继承宅基地使用权，但宅基地本身不可单独继承。所以，城镇户籍子女继承农村宅基地的前提是该宅基地上有农房。如果宅基地上没有房屋，则无法继承宅基地使用权。
2. 宅基地“不得强制或变相强制农民放弃”
宅基地法定用途为“保障农村居民居住需求”，《土地管理法实施条例》第三十六条明确：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。
3. 村集体“不得违规分配”宅基地
部分地方以“乡贤回乡”“村民决议”等名义，将宅基地分配给退休干部等非集体成员，此举违反《土地管理法实施条例》第三十四条“农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请”的规定。新规明确：不允许退休干部到农村占地建房，此类行为无效，相关责任人可能被追责。
二、违法交易的三类高风险场景
从司法实践看，宅基地违法交易常隐藏于三类场景中，需重点警惕：
场景1：以租代售
表现形式：签订20年以上“超长期租赁合同”，或约定“租金一次性付清，到期自动续期”。
法律后果：根据《民法典》第一百五十三条，此类合同因“规避法律强制性规定”无效。若遇征拆，承租人无权主张土地补偿，且可能被强制腾退。
场景2：合作开发
表现形式：城镇居民出资、农民出地“合作建房”，建成后按比例分配房屋。
法律风险：该模式涉嫌变相买卖宅基地，房屋可能被认定为违建。2020年自然资源部已明令禁止此类行为，违者将面临拆除（《自然资源部 农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》）。
场景3：代持过户
操作手法：买方借用农民身份代持宅基地，通过“分户”“赠予”等手段过户。
风险预警：一旦发生纠纷，代持协议因违法无效，买方“钱房两空”；卖方亦可能因“非法转让”被追缴违法所得。
三、合规路径：盘活宅基地的三大合法方式
新规并非限制农村发展，而是为合法利用划定边界。农民及下乡主体可通过以下方式规避风险：
1.租赁经营（期限≤20年）
依据《民法典》第七百零五条，租赁合同最长20年。适合用于民宿、仓储等短期项目，但需注意：合同需经村集体备案；不得改变房屋主体结构及土地用途。
2.转为集体经营性建设用地入市
在农民自愿的前提下，村集体可依法把有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市，通过出让、拍卖等方式产生收益，直接归农村集体所有，为农村经济发展和基础设施建设等提供资金支持，促进乡村振兴。
《乡村振兴促进法》第六十七条：经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以依法通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。
3.有偿退出机制
《土地管理法》第六十二条：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
具体补偿标准由省级政府制定
中央政策为乡村振兴划清“可为与不可为”，唯有敬畏法律红线，才能实现可持续发展。锟涵律所以“专业+温度”助力每一份乡村愿景合规落地。
本文旨在法规之一般性分析研究或信息分享，不构成对具体法律的分析研究和判断的任何成果，亦不作为对读者提供的任何建议或提供建议的任何基础。作者在此明确声明不对任何依据本文采取的任何作为或不作为承担责任。
