编者按：房地产依然是我国经济中不可或缺的重要一环。中国人民大学国家发展与战略研究院副教授、重阳金融研究院研究员肖超伟在上发言提出，我国房地产目前处于转型发展阶段，城市更新发展需要通过包容式+市场化+政府一定的引导模式，实现城中村改造和保障房建设相结合，改善民生，扩大内需。现将其发言实录发布如下：
我从五个层面谈一谈中国的城市更新和城中村改造。
一、我国城市更新发展政策的演进
众所周知，中国的城市发展从改革开放以来，以增量发展迅速推进。从80年代到近几年，城市化的高速发展使城市化率和城市人口都在迅速扩张，尤其是近些年来，超大、特大城市发展得非常迅速，几大城市群也成为城市发展的重要聚居区。随着城市的不断发展，城市占用的土地越来越多，在这个基础上，城市内部有大量的低效用地，如何将其盘活，成为我们城市发展未来的重要课题。以北京为例，在城市内部有大量60-90年代的老旧住宅小区、城中村、老旧厂区、老旧商业区等区域，它们如何发展，是我们在未来城市高质量发展战略中的重要研究课题。
从增量到存量的发展模式中，城市更新就会成为城市发展的主要形式。在国际上，英国、美国等发达国家都经历过这样的阶段，比如英国伦敦的金丝雀码头等很多案例都体现了城市发展从增量到存量用地精细化、高质量发展的趋势。
近年来，我国的城市更新项目增长很快。根据2024年住建部的数据，我国已经实施的城市更新项目已经超过6.6万个，累计完成投资2.6万亿元。可以看到，无论是更新的项目量还是资金量都非常巨大，而且房地产仍然是我国经济中非常重要的一环。在新的形势下，城市如何发展、城市如何更新是未来非常重要的一块内容。当然，各个部门，包括党中央、国务院都非常关注城市更新，提出了很多相关政策。例如，“十四五”规划和2035年远景目标中都提到以人为核心的新型城镇化，要实施城市更新行动。2025年1月，国务院常务会议也提到要推进城市更新工作，坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推进城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧的城市。会议还提到要把城中村改造和城市更新结合起来，完善城市的功能。
在从上到下都非常重视城市更新工作的背景下，中国城市更新的模式和类型有哪些呢？简而言之，按照不同的模式可以进行分析，可以按拆除重建的比例分成拆除重建类、有机更新类和综合整治类。拆除重建类是以拆除重建为主的更新模式；综合整治类则是以拆除为辅，以综合整治为主；而有机更新是介于二者之间的更新模式。
除此之外，更新的对象，也就是土地、用地类型可以分成工业园区的更新、居住区的更新、文化街区的更新、商业区的更新、公共服务设施的更新和城中村更新等。具体来说，不同类型的城市更新都有自己的特征，同时在用途、投融资模式、土地使用权上也都有不同的特点。
城市更新有什么作用呢？随着城市的发展，城市更新最重要的作用是盘活低效空间，推动产业升级。我之前提到，在城市发展过程中，无论是二、三线城市还是超大特大城市核心区域内，都可以看到有大量的低效空间。通过城市经济学分析我们知道，应该把更好的产业或用地用在更加高效、更加核心的空间内，但目前有很多区域并没有得到很好的利用，这有很多历史原因。在这个背景下，我们就需要通过城市更新，把核心区或一些低效的产业用地、居住用地通过更新方式来转型升级，从而推动我国的产业发展和产业升级。
除此之外，人居环境对我们居民的生活品质非常重要。之前几位专家都提到年轻人的生育率很低，其中一个重要的原因是，很多年轻人的居住环境相对窘迫，有很多年轻人居住在很小的出租屋内，租金又相对较高，房价也相对较高。在这种背景下，年轻人很难有生育的能力或意愿。通过改善空间品质、改善人居环境，有利于提升居民的生活品质，同时提高居民的消费意愿，也有利于增加生育率。当然，商业发展也需要空间层面的转型和发展。
在环境非常普通、糟糕或脏乱差的地方，我们的消费意愿肯定很低。而更新之后，无论是在很有氛围的历史街区还是现代化街区，我们的消费意愿都会增强，从而推动整个消费转型和发展。当然，历史保护和“双碳”发展也非常重要的，我们的历史文脉需要保留，在城市生活中要有更多的历史街区，保留着我们的历史文脉，这对于我们的长远发展还是非常重要的。
二、我国的城市更新挑战与对策
城市更新自2019年我国提出以来，很多政策法规还有待完善，同时产出是一个非常重要的问题，我在后面会讲到。城市更新是地方的问题，不同地方的操作标准和政策不同，所以我们要因地制宜，了解地方的城市更新政策。与此同时，城市更新在规划、策略、技术、方法上还有待提高的地方。
城市更新包括不同用地、不同类型的城市更新，我们盘点一下具体用地的城市更新应该如何发展。首先是工业用地，老旧厂房。刚才提到，在超大、特大城市和老工业基地，都有大量老旧厂房闲置的问题。在新时代的发展过程中，在我们的产业转型中，很多厂房位置很好，却没有得到很好的利用甚至大量闲置，所以就需要一些转型发展，把老旧厂房和传统工业区改造成以现代工业研发为主的区域。例如，北京的卫星厂就是一个很典型的案例，它从卫星制造区域变成了包括商业、企业研发等在内的转型升级区域。
其次是老旧小区，这是我们在城市中看到最多的区域。目前有大量的70年代、80年代的老旧小区，其居住品质随着时间推移相对不足，所以就需要对老旧小区进行更新。目前我们看到很多关于老旧小区更新的案例，其中我重点想提一个自主更新的案例。杭州浙工大新村就通过自主更新方法，通过居民筹资，政府提出一些政策要求，共同出力，实现了自主更新的模式。我认为，这也是未来老旧小区更新的一种模式。但也需要考虑到居民的意愿，比如老旧小区一栋楼，如果有一定的居民数量不同意，或者在出资上出现问题，那就很难实现老旧小区的更新。我认为，随着居民意愿的统一，包括出资方式的分配，老旧小区的更新未来将成为我们城市更新中非常重要的一环，而且直接影响着居民的生活质量。当然，我们还有一些公共空间的更新、历史街区的更新、老旧商圈的更新。
总之，不同用地的更新在更新过程中都有一定的不同方法和方式，同时也有不同的类型和问题，所以我们要针对不同的用地类型来探讨。
三、城市片区更新统筹主体的作用与机制
在不同用地更新过程中，我们还要探讨如何更新，通过统筹主体方式来推进更新工作。为什么要进行城市统筹主体呢？老旧小区的每个业主都是单独的个人，他们很难形成统一的主体，通过统一主体来实行更新模式。具体而言，我们需要不同类型的统筹主体来协调各方面的资源，以达到行为模式的一致。这在国内国际都有非常多的案例，我们也可以看到不同类型的统筹主体，包括城投类、央企类、设计院等都可以承担一部分的统筹主体，实现更新的统筹和共同推进。
在统筹主体研究方面，我们在很多地方也做了调研，包括成都、上海、广州、深圳。中国人民大学的城市更新团队也做了相关调研，发现不同的模式和趋势。
四、城中村改造模式与趋势
城中村也是非常重要的一环，无论是在北京、上海、广州、深圳，都有大量的城中村分布。但在城中村传统改造过程中，最早是政府主导，其次通过房地产模式。现在房地产处于转型发展阶段，我们需要继续推进，如何推进呢？要通过包容式+市场化+政府一定的引导模式，实现城中村改造和保障房建设相结合。即让新市民和年轻人在城中村改造和城市更新过程中，结合保障房建设，把一部分城中村改造和城市更新通过保障房形式提供给年轻人和新市民，使年轻人和新市民能够有相对舒适的生活环境。这样才能改善民生，扩大内需，实现经济的高质量发展，为中国式现代化的持续推进创造更好的社会条件。
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中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。
作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理4个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。
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