* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
特朗普上台以来，美国对墨西哥的贸易政策经历了剧烈变化。2025年2月1日，特朗普签署行政令对来自墨西哥进口商品征收25%的关税。但到了2月4日，特朗普又宣布对墨加征关税要暂缓一个月执行。为应对特朗普挑起的贸易争端，墨西哥总统辛鲍姆采取“不怕对抗，谈判化解”的方针，积极寻求与美国达成新的共识与合作框架。对特朗普发动的美墨贸易争端，应当如何理解其中原委？中国又应该如何在战略上妥善应对？
作 者
石烁，复旦发展研究院应用经济学博士后、复旦平安宏观研究中心主任助理
程弋洋，复旦大学外国语言文学学院教授、中国拉丁美洲学会理事
刘斯媛，复旦发展研究院国际办项目主管
图源：路透社
01
美墨经贸关系为何难让特朗普满意？
很长一段时间，墨西哥是美国用来替代中国供应链的战略选择。特朗普在第一次总统任期时的2018年力主推出了《美墨加协定》。基于新的“原产地规则”，墨西哥得以利用的更高原产地标准扩大对美贸易规模。①再加上特朗普同时对中国商品不断加征关税，于是墨西哥开始逐步超越中国和加拿大，于2023年成为美国的第一大货物贸易伙伴国。
2018年美墨加领导人签署了新贸易协定《美墨加协定》取代北美自由贸易协定（NAFTA）
图源：路透社
但是，墨西哥也超越中国，成为美国最大的货物贸易赤字来源国。美国对墨货物贸易赤字从2018年的780亿美元增加到2024年的1700亿美元，这不仅引起了特朗普的担忧，也引起了美国国会的忧惧。按美元的名义价值和实际价值计算，2018年至2024年期间，美国从墨西哥的进口稳步增长，仅在2020年出现小幅挫折。虽然以美元名义价值计算的美国对墨出口也有所增长，但实际增幅并不大，2018年至2024年期间仅增长了9%。
在特朗普看来，墨西哥制造贸易赤字就等于在挑战“美国优先”原则。美国对墨西哥的汽车贸易赤字是他最不满的问题之一。几乎自1994年《北美自由贸易协定》实施以来，美国就一直与墨西哥存在货物贸易赤字，并且大部分赤字集中来自于双边汽车贸易。在竞选期间，特朗普就承诺对所有从墨西哥进口的车辆加征200%关税，从而争取到了底特律汽车产业利益集团的有力支持。
另一个让特朗普不满的问题是，墨西哥对中国供应链的依赖在最近几年迅速加深。在墨西哥贸易关系格局中，中国是仅次于美国的第二大进口来源国。从中国进口的货物价值从2018年的840亿美元增长到2024年的1300亿美元，当然部分源自进口货物名义价格的升高。不过，即便按实际价值计算，墨西哥自华进口也增长了24%，达到1030亿美元，而对华出口则持平。
特朗普还一直批评，墨西哥可能为中国产品绕过制裁进而免税进入美国市场的打开方便之门，原因在于中国在墨开工建厂，产能迅速扩张。根据墨西哥经济秘书处数据，自2021年以来，来自中国的外国直接投资显著增加，2022年达到5.7亿美元的峰值，2024年前3季度达到4.77亿美元。中国国家统计局报告了类似的上升趋势，2023年对墨西哥的外向直接投资达到10亿美元。荣鼎咨询的数据显示，2023年中国对墨投资交易额为37.7 亿美元，2024 年上半年达到14.3亿美元。②
可见，在特朗普看来，美墨经贸关系自2018年以来虽然快速发展，但仍然偏离了“美国优先”的初衷。墨西哥正在让美国加速产生更大的贸易赤字，对中国供应链的依赖持续加深，接纳大量中国投资，这些表现都让《美墨加协定》越来越成为“美国优先”的政策漏洞。解决墨西哥对美贸易不平衡问题由此成为特朗普第二次入主白宫后的优先任务。
02
美墨贸易争端的第二维度：
芬太尼和非法移民
受制于《美墨加协定》，特朗普想对墨西哥加征关税或者采取其他单边贸易制裁本来没那么容易。《美墨加协定》预留了贸易争端解决机制和定期审核机制，等于赋予了墨西哥充足的法律武器、贸易政策工具和谈判空间来抵消加征关税的制裁效果，甚至可以合法进行反制裁。为了绕过《美墨加协定》，特朗普找到的理由是芬太尼和非法移民的管控问题。
为了让芬太尼和非法移民管控问题彻底成为遏制住墨西哥的“紧箍咒”，特朗普还动用了《国际紧急经济权力法》。这是一部美国于1977年制定的联邦法律，目前规定了30多个可用的紧急情况，涉及应对伊朗、委内瑞拉、朝鲜、俄罗斯等国的多种政策工具。该法律允许总统冻结和阻止双边交易，以应对美国境外的“不寻常和超常”的威胁。在特朗普看来，芬太尼和非法移民已经符合《国际紧急经济权力法》所描述的境外威胁标准，对墨加征关税于是就有了新的法律由头，而不必拘泥于《美墨加协定》了。
但是，无论是对非法移民还是对芬太尼，特朗普对墨西哥的极限施压政策都很难在短期内破局。根据美国缉毒局2024年的《国家毒品威胁评估报告》，锡那罗亚和哈利斯科的新生代贩毒集团是墨西哥主要且最危险的跨国犯罪组织，他们盘踞一方，“占山为王”，腐化收买本地利益集团，让政府军和警察部队难以彻底歼灭。在过去5年中，他们已具备在墨西哥大规模制造非法芬太尼的能力，通常使用进口压片机，将芬太尼或甲基苯丙胺掺入假冒药品中，以此蒙混过关，运入美国市场。
成为更严峻的挑战在于，芬太尼流入美国的重量实际上非常有限，使墨方的缉毒侦查和执法拦截异常艰难。原因在于，作为迄今发现的最强效的阿片类物质，芬太尼在药效上约为海洛因的40倍，吗啡的100倍。卡芬太尼（一种芬太尼衍生物）的药效更相当于海洛因的5000倍。③《华盛顿邮报》曾做过非常生动的解释：美国在2023全年的芬太尼使用量大概可以装满1个卡车集装箱，而自墨西哥入境美国的卡车1年有700万辆，小汽车有7500万辆；墨西哥缉毒警察能祈求到的最幸运的情况是，在这8000多万辆车里找到这个集装箱。④实际上，流入美国的芬太尼往往以非常微小的剂量零星隐藏在各类看似合法的药品中。另外，墨西哥警方缺少可靠情报、技术设备、专业警力和经费投入，在墨美边境稽查芬太尼如同大海捞针。
与拦截芬太尼相比，拦截非法移民对墨西哥来说更为艰难。美国海关及边境保卫局统计到的数据显示，自墨入美的非法移民在2024年达到210万，其中墨西哥人占到35%。除了巨大的人数规模，非法移民的国籍身份更是日益复杂。历史上，进入墨西哥的移民主要来自中美洲北部三角地区（萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯）。然而，自新冠疫情以来，从中美洲以外地区进入墨西哥的移民数量迅速增加。2023年至2024年8月，墨西哥当局抓获的南美洲移民（主要来自委内瑞拉）数量已超过中美洲移民。⑤非法移民复杂的国籍身份极大地提高了墨西哥的遣返难度。
虽然辛鲍姆政府维持墨美边境现状已属勉强，但特朗普偏要打破现状。2025年1月20日，特朗普签署行政命令，要求墨西哥配合美国重启《移民保护协议》。但墨西哥尚未同意实施。《移民保护协议》曾在特朗普第一任期内将大约7.1万名移民遣返回墨西哥，等待美国的移民审批程序，而其中只有不到1%的人获准合法入境。⑥特朗普的行政命令还宣布将大规模驱逐已居住在美国的非法移民。
移民正在美墨边境附近排队
图源：路透社
特朗普在芬太尼和非法移民上大发责难，动用关税大棒对墨西哥极限施压。对此，辛鲍姆政府已经同意立即派遣1万名士兵到墨美边境，专门阻止芬太尼进入美国境内，以此换得特朗普将加征关税推迟1个月。但是，治理芬太尼和非法移民本质上需要墨西哥在政治体制、地方治理、反腐败、经济增长和社会发展上进行深层改革，更需要美国的协同配合。但是，这样的国家变革往往旷日持久，远不是1个月可以那么容易就见效的事情。更何况特朗普还有更难满足的要求，那就是恢复美墨贸易的平衡。问题在于，在贸易问题上，辛鲍姆还有哪些选择呢？
03
墨西哥对华贸易政策表述的微妙转向
特朗普早在竞选时就提出要对墨西哥加征关税，辛鲍姆政府也很早就在积极回应美国的贸易诉求。墨西哥经济部长埃布拉德于2025年1月17日在美国底特律地区商会的私人会议上，对汽车零部件供应商表示，墨西哥计划成立一个“特别工作组”，让在墨西哥经营的重要企业（包括美国企业）减少从中国进口的汽车零部件。这一提议被媒体解读为辛鲍姆政府将贸易政策转为对华脱钩，从而与美国达成“贸易媾和”并共同遏制中国。这合理吗？
特朗普与2024年当选的墨西哥历史上首位女总统辛鲍姆
图源：彭博社
应当充分认识到，“特别工作组”的提出并不意味着墨西哥对华贸易政策立场发生了根本性转变。第一，“特别工作组”提议并非来自反华政客。墨西哥经济部长埃布拉在2018至2023年担任墨西哥外长期间多次会见中方领导人，并对加深墨中经贸关系做了不少有益工作。由他来提出反而是要避免中国误读。如果辛鲍姆政府要转为反华立场，那么应由反华政客来为“特别工作组”提议背书。实际上，辛鲍姆政府允许中立的、甚至对华有好感的埃布拉德来提出“特别工作组”，也是希望能够弱化该提议对中国的刺激。
第二，“特别工作组”提议发生在私人场合，而非正式场合。在私人场合的表述给辛鲍姆政府留有充足且灵活的解读空间，根据中国的反应，甚至可以否认和批评。如果辛鲍姆政府要转为反华立场，那么就应选择正式场合提出“特别工作组”。实际上，辛鲍姆政府不仅选择的是私人会议，而且还下落到底特律地区商会的区域层面，并非提升到美国汽车工业协会的全国性层面，这本身就是一种小心翼翼的试探，绝不是斩钉截铁的政策转向。
第三，“特别工作组”提议的核心动机是辛鲍姆政府保护墨西哥的经济利益。据墨方所说，“特别工作组”的主要任务是要让在墨西哥经营的重要企业（包括美国企业）减少从中国的进口汽车零部件，然而该政策表述并非“突然袭击”，而是辛鲍姆政府的一贯立场。原因在于，为了满足《美墨加协定》的原产地规则，墨西哥必须保证主力车型零部件的区域价值含量中有75%来自北美。然而，中国生产的零部件特别是车载芯片占了墨西哥汽车价值的很大一部分。所以，为了继续享受《美墨加协定》的关税便利，辛鲍姆政府从上台开始就致力于推动汽车高附加值零部件生产的本土化，特别是要建立车载芯片的生产能力。
第四，“特别工作组”提议的深层目的是恢复墨西哥在美中博弈中的战略平衡。当然，墨方提出“特别工作组”的主要任务是尽快降低墨西哥进口中国汽车零部件的增速。要知道，墨西哥在2023 年自华汽车进口激增了100%，而自美进口只增长了39.6%。2024 年前5个月，自华汽车进口增长了 50.8%，而自美进口却下降了 13.9%。⑦对辛鲍姆政府而言，即便对华汽车贸易日益重要，但对美关系的稳定才是墨西哥的核心国家利益。问题是，来自中国的汽车进口由于近年来增长迅猛，已经显著挤压了美国车企在墨的利益。所以，墨西哥必须主动为中国汽车进口降速，努力恢复中美在墨汽车产业的利益平衡，从而使墨西哥在美中博弈中处于中立的位置，这更符合墨西哥的国家利益。
第五，“特别工作组”提议不应视为墨西哥屈从美国国家安全战略的“投名状”。实际上，辛鲍姆政府上台伊始就提出，墨美关系的基调是“友谊、互相尊重和平等”，这种战略自主的表态给美国的周边治理传统体系带来的更多是冲击，而非和解。另外，辛鲍姆延续了墨西哥上任总统奥夫拉多尔的司法改革，特别是推动法官普选制度落地。美国一直批评司法改革是墨西哥民主制度的重大风险，会给美企在墨投资增加诉讼风险。即便特朗普提出对墨西哥加征关税，辛鲍姆的应对策略也不是屈服，而是指示墨经济部采取关税与非关税措施反制，以捍卫墨西哥利益。结合辛鲍姆政府独立自主的对美外交立场、墨美关于司法改革的争议纠纷、针对特朗普加征关税的反制态度，应该看到辛鲍姆政府在未来6年的执政期间不会屈从美国国家安全战略，更不会为了美国利益而对华强硬脱钩，而是要基于墨西哥国家利益精妙施政，力图在美中博弈中实现战略平衡与本国利益最大化。
第六，“特别工作组”提议并未直接违背墨西哥近期一系列对华政策承诺。2024年11月18日，辛鲍姆在巴西里约热内卢出席二十国集团领导人峰会期间会见了中方领导人。辛鲍姆高度评价了墨中关系的发展态势，肯定了中国企业在墨开展业务，承诺与中方一道共同维护多边主义。⑧同年10月份，针对拜登政府出于国家安全考虑而禁止在美国道路上的联网汽车中使用中国关键软件和硬件的提议，墨经济部在提交给美国商务部的一份文件中表示，该提案可能“对墨西哥的汽车产业产生重大影响。从经济上讲，它构成了潜在的贸易壁垒、供应链中断、生产成本增加以及直接和间接就业减少的可能风险。⑨同年11月中旬，赶在亚太经合组织峰会前，墨经济部长埃布拉德说，在美国寻求与中国脱钩之际，墨西哥可以成为关键的调解人。同年11月27日，墨西哥驻华使馆商务参赞托莱多在第二届中国国际供应链促进博览会（链博会）上表示，在墨西哥的中国企业应该“保持冷静”，“观望”美国当选总统特朗普上任后究竟会发生什么。可见，“特别工作组”提议是墨西哥近期一系列对华政策表述的支流，而墨中关系的主流仍然是十分密切并富有潜力的全面战略伙伴关系。
总的看，辛鲍姆政府的“特别工作组”提议更接近“政策吹风”，主要目的是试探美国汽车企业界的反应，安抚美国在墨的投资。因为底特律等铁锈带城市是特朗普的票仓，所以埃布拉德也希望借当地企业的私人渠道，向即将上任的特朗普递话，为应对加征关税预留谈判空间。所以，“特别工作组”提议的这种非正式表述不应被解读为墨西哥对华脱钩、对美屈从的“投名状”。而且，“特别工作组”提议更多是为了维护墨西哥在《美墨加协定》中的免税利益，恢复在中美汽车进口上的平衡。更何况，墨西哥提出“特别工作组”后，特朗普仍然推动对墨加征关税，以极限施压的手段，迫使墨西哥在芬太尼和非法移民管控上进一步配合美国战略，说明“特别工作组”已无法满足特朗普的核心诉求。墨美将在芬太尼和非法移民的“第二维度”上展开深入博弈。
在2024年竞选期间特朗普在底特律发表讲话
图源：美联社
04
墨西哥对美仍有充足的反制手段，
中国则应抓牢战略主动权
针对特朗普发动的贸易极限施压，辛鲍姆政府有能力制定针对性的反制措施。除了制裁美国的敏感出口产品（如玉米和大豆），墨西哥还可能限制好莱坞娱乐产业和金融产业的在墨业务。作为更为严厉的措施，墨西哥可能暂时禁止在墨西哥运营的美国子公司向其母公司支付股息和利息。因为特朗普加征关税的对象包括加拿大和中国，墨西哥最后关头还可以与两国合作，通过多边机制共同应对美国的单边制裁风险。
未雨绸缪见真招，中国则应密切关注美墨本轮贸易争端的复杂背景和发展态势，特别是警惕美墨可能突然达成“贸易媾和”从而冲击中国对墨投资与贸易。不能排除墨西哥可能“出卖”中国在墨的部分投资与贸易利益，以此平息特朗普的贸易制裁。但要清楚认识到，“出卖”中国在墨经济利益绝非辛鲍姆政府的最优方案，也不是首选方案，更不是合法合理的可行方案。现阶段不应过分解读墨西哥的涉华政策表述，更不应做过激反应。而应对墨方反制美国的政策深度有充分估计，理性寻求中国与墨西哥的利益平衡。
最重要的是，中国应始终立足自身国家核心利益和中美博弈的动态变化，自主提出全新议题，例如务实推动秘鲁钱凯港及周边地区的产业开发，加大力度培育南美市场，以此作为墨西哥和北美市场的备份方案。只有在战略高度牢牢把握对墨关系的主导权，中国才能不断化解美墨贸易纠纷产生的重重风险。
参考文献
1、例如，根据《北美自贸协定》的“原产地规则”，乘用车、轻型卡车、核心零部件在美墨加三国生产的区域价值含量占比不低于62.5%，才能享受免税待遇。与之相比，《美墨加协定》将同类产品的区域价值含量占比下限提升至75%。
2、本段所用数据的来源详见Contreas等人（2025）的汇总研究。Contreras, J., Hufbauer, G. C., Schott, J. J., & Zhang, Y. (2025). The future of the USMCA What’s next for US trade relations with Canada and Mexico?. Peterson Institute for International Economics. https://www.piie.com/microsites/2025/future-usmca.
3、参见《北京青年报》于2019年对北京大学中国药物依赖性研究所常务副所长时杰教授的采访。付东红. (2019). 芬太尼是一种什么物质？专家为您揭开芬太尼的黑面纱. 《北京青年报》. https://news.cctv.com/2019/04/06/ARTIA7mmwKxn2TRifKeydo21190406.shtml.
4、Waldman, P. (2023). On the opium crisis, the presidential campaign is making us dumber. Washington Post. https://www.washingtonpost.com/opinions/2023/09/25/overdoses-opioids-addiction-epidemic-republicans/.
5、Seelke, C. R. (2024). Mexico's Migration Control Efforts. Congressional Research Service. https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10215.
6、同上。
7、Goytia, Ó. (2024). China Tops US as Mexico's Leading Auto Supplier. Mexico Business News. https://mexicobusiness.news/automotive/news/china-tops-us-mexicos-leading-auto-supplier
8、辛鲍姆表示，很高兴结识中方领导人，完全赞同中方对两国关系的评价。墨中两国虽然相距遥远，但联系十分密切。很多中国企业在墨西哥开展业务，包括参与墨西哥城重要基础设施项目建设。感谢中方在墨西哥遭遇飓风等困难时刻给予大力真诚帮助，这是两国人民友好的有力见证。墨中双方都致力于维护多边主义，墨方愿同中方挖掘潜力，进一步拓展各领域合作。
9、Shepardson, D. (2024). Mexico warns US ban on Chinese car tech could hurt automotive industry https://www.reuters.com/business/autos-transportation/mexico-raises-concerns-about-us-plan-bar-chinese-vehicle-software-hardware-2024-10-28/.
来源 | 复旦中美友好互信合作计划
排版 | 蒲云涛
