图片来源 视觉中国
本文为《中国审判》杂志原创稿件
文| 本刊记者 胡启航
2024年是党中央部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”十周年。中共中央政治局委员、中央政法委书记陈文清在检察公益诉讼十周年座谈会上强调，要深入学习贯彻习近平法治思想，探索规律、遵循规律，运用法治思维和法治方式做好检察公益诉讼工作，以法治力量维护国家利益和社会公共利益。为进一步凝聚司法工作合力，协同推动完善公益诉讼制度，助推依法行政，2024年12月30日上午，最高人民法院、最高人民检察院共同举行新闻发布会，联合发布第二批行政公益诉讼典型案例。
“案例更加全面地呈现了行政公益诉讼案件‘讼’的特征。行政主体更加多样，涉及安全生产、国有财产、食品安全，以及未成年人、残疾人合法权益保护等多个领域，行政公益诉讼的版图进一步扩大，越来越贴近老百姓的切身利益。诉讼流程更加科学全面，无论是作为公益诉讼起诉人的检察机关还是作为被告的行政机关，在诉讼过程中充分行使诉讼权利。”最高人民法院审委会委员、行政审判庭庭长耿宝建介绍。
01
行政公益诉讼版图扩大
与民事公益诉讼不同，我国行政公益诉讼起诉主体只能是检察机关，被告为行使公权力的各类行政主体，属于“官”告“官”案件。
2017年7月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款明确规定，人民检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，发现行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，有权依法向人民法院提起诉讼。
2021年6月发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》进一步强调，检察公益诉讼监督范围，应涵盖英烈权益保护、未成年人权益保护及安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域。此后，已有多部相关立法作出修改。
据了解，从检察公益诉讼制度探索建立以来，检察公益诉讼的案件范围持续拓展，制度体系不断完善，在保护国家利益和社会公益方面取得了一定成效。最高人民法院、最高人民检察院先后多次共同发布相关司法解释，对行政公益诉讼相关内容进行细化规定，保障行政公益诉讼制度稳定运行。从司法实践看，行政公益诉讼的案件数量保持稳定，案件分布范围从公益诉讼传统法定领域向新增法定领域逐渐拓展。
最高人民检察院公益诉讼检察厅厅长徐向春介绍，本次发布的7个典型案例，与人民群众的日常生活息息相关，充分体现了行政公益诉讼在促进行政机关依法行政、保障维护社会公共利益、推动国家治理现代化方面的积极作用。
“案例中，有行政机关不服一审判决提出上诉的情形，体现了行政公益诉讼的对抗性特征和诉讼性特征。”耿宝建表示，人民法院采用的裁判方式也更加灵活多样，不仅采用判决责令履职的裁判方式，对于行政机关在法院审理期间履职不到位的，还根据不同情况采用了判决确认违法、裁定准予撤诉或者终结案件等裁判方式。人民法院立足司法审判，始终坚持“督促之诉”“协同之诉”的功能定位，与检察机关、行政机关同向而行、同向发力，共同致力于公共利益的有效保护。
“在党中央部署‘探索建立检察机关提起公益诉讼制度’十周年的重要节点，‘两高’联合发布行政公益诉讼典型案例，主要是基于以下几方面的考虑：一是公益诉讼检察工作迈上高质效办案的新台阶；二是贯彻落实‘健全公益诉讼检察工作机制’的重要要求；三是为延续工作思路，充分凝聚司法合力，打造联合品牌；四是为检察公益诉讼专门立法提供更多实践样本。”徐向春表示。
02
发挥共同维护公共利益最大效能
燃气工程质量安全涉及千家万户，事关人民群众生命财产安全。实践中，部分燃气工程未经审批即开工建设、未经竣工验收备案即投入使用，存在重大安全隐患。
2019年6月，湖北省某置业公司与湖北省麻城市某天然气公司签订天然气用户安装协议，委托该天然气公司建设某小区房屋的天然气安装工程。同年9月，建设单位在未取得施工许可、未办理质量监督手续的情形下即开工建设；2020年10月，该工程未依法组织竣工验收、未经行政主管部门备案即交付使用并点火通气。麻城市人民检察院认为，麻城市住房和城乡建设局的行为存在怠于履行监管职责情形，损害了国家利益和社会公共利益，故对麻城市住房和城乡建设局立案调查，于2023年10月向麻城市人民法院提起行政公益诉讼。
麻城法院审理认为，麻城市住房和城乡建设局对辖区内燃气工程建设负有监管职责，但未对上述违法行为依法采取责令改正、重新组织验收及罚款等监管措施，存在重大安全隐患，遂公开当庭判令麻城市住房和城乡建设局对上述违法行为采取有效措施履行监管职责。该局表示服判息诉。鉴于涉案违法现象具有普遍性，麻城法院会同麻城检察院向麻城市住房和城乡建设局发出联合建议并抄送麻城市委、市政府。麻城市委、市政府高度重视，责成麻城市住房和城乡建设局成立整治专班并印发《关于加强燃气工程设施建设管理的通知》，对全市31个已建成小区和6个在建小区的燃气管网运行情况及燃气工程报建审批、质量安全、施工资质开展专项整治，对易导致重特大事故的老旧管道带“病”运行、高中压管道被占压等突出问题进行排查治理。
“人民法院通过加强沟通、联合检察机关共同发出司法建议等方式，助推行政机关积极履职，有效改变了过去某些公共利益领域存在的‘无人管、无法管、无心管’等弊端。”耿宝建表示。
据了解，人民法院和检察机关近年来采用了更加丰富的工作方法和措施，合力改进完善审判机关与检察机关之间的司法衔接机制，用较少的司法成本促进了公共利益保护的实效，强化了行政机关的责任意识、担当意识，实现了双赢多赢共赢，促进了行政公益诉讼的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
耿宝建介绍，人民法院在案件审理期间，通过召开座谈会、听证会或公开开庭审理的方式，邀请人大代表、政协委员参与监督行政机关提出整改方案，并对整改效果进行评估，有力促进行政机关履职到位。此外，还通过法检联合制发建议等方式，助推行政机关建章立制，构建行政管理的长效机制。
据统计，2023年7月1日至2024年11月30日，人民法院审结环境资源以外的其他各类行政公益诉讼一审案件1026件，同比上升51.8%。“其中，国有财产保护领域、国有土地使用权出让领域案件较多，分别占30.2%、18.31%，食品药品安全、英烈权益保护、未成年人保护领域案件占比持中，文物保护、妇女权益保护、反垄断领域等其他领域案件较少。”最高人民法院行政审判庭一级高级法官王晓滨介绍。
“紧紧依靠党委领导，是人民法院推动破解行政公益诉讼审判工作难题的根本保证。”王晓滨表示，为实现“审理一案，教育一片”的示范效应，人民法院就行政公益诉讼审判中发现社会治理领域中存在的普遍问题，通过向地方党委、政府发送、抄送司法建议等方式，在推动解决个案争议的基础上，助推行政机关建立监管长效机制。
在监督行政机关依法行政的同时，人民法院更加强调对行政机关履职情况进行审查，更加注重维护各方诉讼参加人充分行使诉讼权利，避免行政公益诉讼走过场，真正发挥行政公益诉讼解决保护公共利益这一“老大难”问题的优势。
03
切实形成公益司法保护合力
快递业务管理系统和运单存储大量公民个人信息，极易被不法分子窃取、利用。湖北省十堰市茅箭区人民检察院专项监督发现，茅箭区多家快递企业的快递单均未对收寄人姓名、电话、住址等个人信息作去标识化处理，也未进行信息安全提醒，违反了相关法律规定，导致公民个人信息安全存在重大隐患，社会公共利益持续处于受损状态。检察机关认为，对于辖区内快递企业未按照国家规定对个人信息作去标识化处理的情形，十堰市邮政管理局怠于履行监管职责，损害了社会公共利益。
经湖北省十堰市人民检察院指定管辖，茅箭检察院对十堰市邮政管理局立案调查，于2023年6月向该局发出检察建议，建议其依法全面履行快递市场安全监管职责，对辖区内快递企业未按照国家规定对个人信息作去标识化处理的情形依法进行监管。该局于同年8月回复称，已通过约谈、责令改正等方式要求相关企业强化公民个人信息保护。茅箭检察院收到回复后，实地查看发现部分快递企业仍未全面落实《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）的相关规定，个人信息泄露风险依然存在，遂以十堰市邮政管理局为被告，于同年9月向茅箭区人民法院提起行政公益诉讼，请求判令该局对辖区快递公司未按照国家规定对个人信息进行保护的情形依法履行监管职责。
茅箭法院审理查明，十堰市邮政管理局虽然对相关企业进行了检查约谈、督促整改，但对违反《个人信息保护法》的相关企业人员未依法及时查处，导致侵犯公民个人信息的违法行为持续发生，遂判决责令该局对辖区快递企业个人信息保护依法继续履行监管职责。判决生效后，十堰市邮政管理局对辖区内24家快递企业开展了专项整治活动，依法立案查处8起违法行为，并印发《关于在全市邮政快递领域深入推进隐私运单应用的通知》，在全市快递企业全面推进落实。2024年3月，经检察机关实地走访，城区快递企业对寄出快递件采取了加密、去标识化等有效保护措施，消除了个人信息泄露的风险。
最高人民法院、最高人民检察院发布该案典型意义时指出，个人信息保护不仅关乎每个人的切身利益，也是维护社会稳定、促进经济发展的重要环节。快递单未依法对个人信息作隐藏处理，将会导致个人信息安全存在重大隐患。针对主管部门监管不力的情形，检察机关通过依法提出检察建议、跟进调查、提起诉讼等方式，发挥了有力的监督作用。人民法院在查明行政机关履职尚不到位的情形下，判决责令行政机关依法继续履行监管职责，压紧压实了行政机关的责任，推动行政机关对辖区内的快递企业开展专项整治，促成隐患消除，还进一步助推行政机关制定《关于在全市邮政快递领域深入推进隐私运单应用的通知》，形成行业监管的长效机制。
“维护公共利益需要各方共同努力。”据发布会介绍，从实践情况看，检察公益诉讼制度呈现鲜明的协同履职特点。人民检察院、人民法院与行政机关立足各自职能定位，持续深化协作配合，切实形成保护国家利益和社会公共利益的执法司法合力。
据了解，最高人民法院办公厅与最高人民检察院办公厅、司法部办公厅于2024年2月4日共同向8个部委办公厅致函，建立处理行政案件的“3+N”工作机制。同年5月27日，最高人民法院组织召开了首次“3+N”联席会议。
耿宝建表示，人民法院将认真学习贯彻党中央针对行政审判工作的决策部署，进一步发挥人民法院、人民检察院和司法行政机关合力处理行政案件的“3+N”工作机制在统一法律适用、促推矛盾纠纷化解方面的重要作用，持续加强上下级法院间的监督指导，与检察机关协同发力，共同促进行政公益诉讼制度的完善，切实把行政公益诉讼制度优势转化为保护国家和社会公共利益、推动经济社会高质量发展的司法效能。
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《中国审判》杂志2025年第02期
中国审判新闻半月刊·总第360期
编辑/孙敏
