* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
当地时间2025年1月6日，日本制铁公司（Nippon Steel Corporation, 简称新日铁）针对时任美国总统拜登下令阻挠收购美国钢铁公司（U.S. Steel, 简称美铁）一案向美国法院提告政府，要求裁定总统令和外国投资委员会等机构的审查无效。
新日铁收购美铁公司原本是一笔企业并购交易，旨在优化美国钢铁供应链、提升技术竞争力、为美国制造业带来投资。然而，该交易因“国家安全”审查迅速演变为政治博弈。2025年1月，在此前大选期间的表态基础上，拜登政府正式阻止新日铁收购案，再次引发争议。新日铁与美铁随后提起诉讼，指控决策受政治干预、损害公平竞争。
美国宾夕法尼亚州的一家美国钢铁公司（USS）的工厂
来源：彭博社
如今，随着特朗普重返白宫开启第二任期，新日铁收购案前景似乎依旧暗淡。尽管特朗普曾宣称反对此案，但依旧存在重新考量的因素。日本政府则积极展开外交攻势，力求为本国企业争取公平投资环境。总体看来，新日铁收购案早已超越商业范畴，成为美日经济关系、全球产业竞争和国家安全政策交汇的一个缩影。
01
新日铁收购案回顾：
“国家安全”背后的多方政治经济博弈
1
进入“法律战”的收购案
新日铁和美铁认为，拜登政府阻挠收购案的决定是出于政治动机、缺乏法律依据，并受到“反竞争”操纵、违反了正当法律程序。由此，新日铁收购案由经济交易变成政治博弈后，再度转向法律攻防。
新日铁给出了诸多起诉理由，首要的便是指控拜登政府决策受政治干预，未能遵循正当法律程序。拜登在2024年大选期间明确表态反对交易，旨在迎合工会和本土制造业保护主义势力。企业指控拜登政府在审查过程中未提供足够的透明度，并在外国投资委员会“尚未得出一致意见”时便单边下令，违反了正当法律程序。
当地时间2025年1月7日，新日铁CEO桥本英二（Eiji Hashimoto）在东京的新闻发布会上
来源：日本共同通讯社
按照《1946年行政程序法》（Administrative Procedure Act of 1946），政府决策时需提供“合理解释”，不能随意施加限制或拒绝企业的权利。据此，新日铁和美铁指控拜登政府操纵审查程序、故意避免与企业沟通、未给予日方充分机会提出“补救措施”，使最终决定成为政治工具而非客观审查结果。
其次，新日铁认为“国家安全”站不住脚，违反公平竞争原则。由于美日关系长期牢固，美国国防工业也在一定程度上依赖日企提供军工材料，历史上美国政府未曾将日企视作“国家安全风险”。新日铁也对本次收购给出诸多权利让步，例如承诺投资27亿美元，提高美国钢铁行业竞争力，并确保美铁仍然在美国本土运营。但工会方面质疑新日铁做出“让步”的真实性和可靠性，认为尚未给出“强有力的保障”。工会主席麦考尔直称新日铁是“贸易连环骗子”，通过产品倾销损害美国产业。
美国钢铁工会主席大卫·麦考尔（David McCall）是新日铁收购案的坚定反对者
来源：The Business Journals
再次，新日铁还指控工会和竞购企业克利夫兰-克利夫斯相勾结，阻止所有“非本土企业”竞购美铁以便未来以更低价格收购美铁，违背了反垄断法。作为竞购美铁的“输家”，克利夫兰-克利夫斯或许动用了政治力量阻止收购案，例如美国钢铁工会的支持——而政府直接响应工会诉求，违反市场公平竞争原则。
2
“国家安全”还是“政治考量”？
简要回顾新日铁收购案，不难发现这是一笔经济交易逐渐被“政治化”的历程。2023年12月，新日铁宣布以149亿美元收购美国钢铁公司（U.S. Steel, USS），希望借助此次并购强化其在美国市场的布局，同时提升全球供应链的韧性。
这笔收购案在经济上是符合市场逻辑的。美铁在经营困境中急需外部资本与技术注入，而新日铁作为全球第四大钢企，拥有先进的高端钢铁制造技术和绿色冶金能力，能够帮助美铁实现现代化升级。交易公布后，美铁股价大涨27%——金融市场普遍看好其长期竞争力的提升。
2023年12月，美国钢铁公司发布公告称即将被新日铁收购
来源：U.S. Steel Corporation
然而，收购案在政治上却受较大阻碍。美国钢铁工人工会（USW）强烈反对收购案，担忧新日铁收购后会影响就业与劳工权益，指控其为“贪婪且短视”的交易。与此同时，国会两党政客纷纷表态反对，特别是来自宾夕法尼亚州和俄亥俄州的议员强调美铁在美国钢铁供应链中的关键作用，并援引“国家安全”作为阻止交易的理由。前总统特朗普也早早表态，称如果他重返白宫，将“立即阻止”该交易。
2024年3月，拜登做出了反对收购案的表态。12月，美国外国投资委员会（CFIUS）启动国家安全审查，并在年底将最终决定权交给总统拜登。2025年1月3日，拜登政府以“保持美国钢铁行业的本土控制权”为由正式否决新日铁收购案，要求两家公司在30天内放弃收购计划。
尽管拜登政府坚称此举是出于国家安全考量，但依然受到“出于政治考量”的指控。于是，这一决定很快引发法律诉讼。新日铁和美铁公司指控拜登政府在审查过程中受到工会和本土企业克利夫兰-克利夫斯（Cleveland-Cliffs）的政治游说影响，未能遵循正当程序。此外，两家公司还质疑美国政府是否过度泛化“国家安全”概念，以政治目的干预市场交易。至此，新日铁收购案从一场跨国商业交易，演变为法律、政治与国家安全交织的复杂博弈。
自称“历史上最亲工会总统”的拜登阻挠收购案，被认为有争取工会选票之嫌
来源：法新社
02
进入“特朗普2.0”，
新日铁收购案前景如何？
1
法院可能的判决方向
新日铁收购案最终的法律结果将取决于法院（1）是否认为拜登政府的决策程序符合正当程序标准，如果法院认为程序存在瑕疵，可能要求重新评估交易）。（2）是否接受“国家安全”作为合理理由。如果政府无法提供足够证据，法院可能判决政府“滥用权力”（3）是否认定工会与“克利夫兰-克利夫斯”的行为违反反垄断法。
如果法院维持前拜登政府的决定、认定总统对涉及国家安全问题的外资审查有最终裁量权，收购案将彻底失败。美铁公司可能被克利夫兰-克利夫斯收购并继续保持本土所有权。新日铁将损失5.65亿美元的交易违约金，并重新评估在美投资策略。
如果法院裁定CFIUS的程序不透明或受到政治影响、要求CFIUS重新审查，这笔交易将会重新谈判。新日铁可能需要提供更严格的劳工保障（承诺不裁员、不关闭工厂）、增加对美投资规模（承诺扩建工厂或建设新产线）、建立政府监督机制（允许美国政府对美铁的管理有更多发言权）……特朗普新政府可能利用这一结果重新谈判，使交易在某些特定条件下通过——但这一可能性比较低，除非新日铁能提供极具吸引力的交易条件。
美国外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States）
来源：CFIUS
2
“特朗普2.0”与
新一轮美日关系下的收购案前景
随着美国特朗普政府开启第二任期和日本石破茂政府的上台，美日关系进入新阶段。石破茂政府在经济政策上更倾向于产业升级和全球供应链稳定，而特朗普政府则继续推行“美国优先”政策、对外资审查趋严、但在外交层面仍需依靠日本对“印太战略”的支持。因此，新日铁收购美铁案不仅是商业问题，更是美日关系在政治经济和安全层面的重要议题。
在经贸关系上，特朗普政府强调本土制造，但也并不完全排斥外国直接投资，前提是投资能创造就业、提升美国工业能力。新日铁曾承诺投入27亿美元升级美铁设备，这可能符合特朗普政府鼓励外资注入美国传统制造业的需求。其次，特朗普的“商人特质”所产生的影响也不能忽视。日本共同社援引经济学家渡边宏司（Hiroshi Watanabe）的分析称，特朗普本人的“直觉交易型思维”可能会给予新日铁最后一丝希望，“如果他看到该交易能够带来的潜在经济利益，可能会改变主意”。
特朗普团队始终重视美国钢铁行业，认为其是对华经济竞争的的关键环节。特朗普在第一任期施加的“232条款”钢铁关税就是为了遏制中国的所谓“钢铁产能扩张”。因此，新日铁收购案能否帮助美国增强钢铁产业实力，是特朗普决策的重要考量。
特朗普在第一任期便展现出对美国钢铁行业等传统制造业的重视
来源：法新社
削弱中国在全球供应链的影响力也是特朗普政府对华经济战的重要目标，尤其是在钢铁这一关键产业上。这意味着：如果新日铁能够承诺限制中国钢铁企业进入美国市场并增强美国供应链自主性，特朗普可能愿意谈判。但如果特朗普政府认为美铁应当完全由本土企业掌控，以确保产业安全，那么他可能维持拜登政府阻止收购的决定。
作为自民党内的“务实派”代表，石破茂长期强调日本产业升级和重塑供应链安全，主张加强对美经济合作以确保日企在全球供应链占据关键生态位，稳定美日经济关系、避免贸易磨擦。对于新日铁收购案，石破茂政府的核心关切包括提高新日铁的全球竞争力、稳定日企在美投资的可预测性并避免此案成为美日贸易关系的负面案例，同时延续拜登政府时期的“友岸外包”趋势推动美日供应链合作。
日本石破茂政府方面也积极应对新日铁收购案，首要的便是争取高层外交对话。目前日本外相岩屋毅已与美国新任国务卿卢比奥就新日铁收购案进行了沟通，石破茂也在1月13日的美日菲三方电话会议上向美方传达了关于新日铁收购案的关切，并“强烈敦促”时任拜登政府采取措施消除对日企投资美国的担忧。
2025年1月13日，石破茂在美日菲三边电话会议后向记者宣称已向美方就新日铁收购案进行磋商
来源：The Japan Times
如果特朗普新政府重新审议新日铁收购案，石破茂政府可能要求新日铁提出更明确的投资承诺，例如将提高投资承诺至50亿美元以显示其“坚定的长期承诺”。还可能承诺建设新的美国钢铁工厂，或者与美铁的生产基地进一步整合，以促进美国制造业增长。
在国家安全问题上，拜登政府将美铁公司列为国家安全资产，认为美铁的本土所有权对美国的基础设施、国防供应链至关重要。特朗普政府的立场可能更灵活，一些分析认为：如果新日铁能提供足够的国家安全保证（如维持美国生产、限制外资董事席位等），特朗普可能会重新评估。石破茂政府则希望确保日本企业在美投资的可预测性，避免美国“国家安全审查”成为政治工具。在高层对话之下，日方可能提供额外的经济安全承诺以换取美方的交易让步，尤其是强调新日铁收购案不会影响美国国家安全，并可能接受CFIUS更严格的监管要求。
在工会政治上，特朗普与工会的关系一直非常微妙，难辨其明确立场。在2024大选期间，特朗普明确表示反对新日铁收购案，最大化争取摇摆州的工人选票。如今特朗普提名的劳工部长德雷默（Lori Chavez-DeRemer）也具有显著的亲工会履历，多次参与提高工人权利和亲工会的法案，其中还不乏民主党人发起的法案。但特朗普多次表达过“反工会”立场言论，例如多次批评美国汽车工会（UAW），第一任期内也出台多项亲商业、反工会的政策。如果新日铁能与工会达成新的协议（如提高工资、做出长期投资承诺），依然不排除特朗普改变立场的可能性。
2023年9月，特朗普在密歇根州克林顿镇的一家企业为工人选票造势
来源：《华盛顿邮报》
总体来看，特朗普第二任期维持拜登政府决定、继续阻止交易的可能性仍然是最大的。但特朗普的“交易型思维”也使新日铁收购案的走向抹上更多不确定性。特朗普政府也可能更倾向于支持国内买家，而克利夫兰-克利夫斯也在1月13日宣布与纽柯联手重新竞购。
03
新日铁收购案的多维影响
1
冲击美日双边关系
特朗普新政府如果继续阻挠新日铁收购案，将会是新一轮美日关系下双边经济合作呈现“政治交易化”趋势的一大信号。特朗普并不会基于“盟友身份”来降低对日本企业的投资审查标准，反而可能将新日铁收购案作为重新谈判美日经贸规则的筹码。例如要求日本进一步开放市场以换取美国对新日铁收购案的支持。特朗普政府可能还会借机推动更严格的双边贸易协议，以平衡特朗普高度关心的“贸易逆差”问题。
长期来看，“日企海外并购潮”可能也会受到冲击。《海峡时报》评价近期日企“正处在并购美国公司的浪潮”，在近两年完成了几笔几十亿级别美元的交易，例如日本地产商Sekisui House以49亿美元收购美国丹佛的MDC Holdings、日本药企“小野制药”以24亿美元收购美企Deciphera、日本烟草以24亿美元收购美国烟草商Vector Group……与新日铁案不同，这些收购都较为顺利。考虑到特朗普对美国传统盟友的不稳定情感与认知，美日经贸关系可能更少以“联盟信任”为基础，而更加接近单纯的商业交易——即特朗普更关心日本能提供多少经济利益，而不是战略同盟关系。
特朗普对日本的经贸态度比较灵活且不可预测
来源：《卫报》
特朗普本人的“不确定性”将成为悬在日本政企头顶的一把“达摩克利斯之剑”，尤其是日本企业难以在涉及关键产业的领域制定长期投资战略。如果新日铁收购案因政治原因被特朗普政府拒绝，日本政府可能会重新审视“日美贸易协定”（USJTA）等双边经济协议，并在未来谈判中采取更谨慎的立场。《日本时报》评价称新日铁收购案或将导致日美之间“产生不必要的误解”。美日经贸合作可能陷入更频繁的谈判和争议，而非稳定的长期合作关系。
正如前文所述，新日铁收购案将促使日本企业调整投资策略，对美投资可能更趋审慎。未来日本企业在选择美国投资对象时将更加关注政治风险，避免进入高度敏感和“高政治”行业（如钢铁、能源、半导体等）。跨国企业也将加强政治游说与政府关系管理，以确保未来交易不因政治因素受阻。
2
冲击美日两国国内政经与产业生态
对于日本，新日铁收购案可能对石破茂政府的支持率产生影响。如果石破政府无法推动特朗普政府重新审查此案，立宪民主党等在野党利用此案批评石破政府，日本产业界和工会可能对政府对美经贸政策产生质疑，认为政府未能有效保护日企在美利益，这些都会进一步冲击石破茂政府目前三成左右的支持率。
新日铁收购案也可能会促使日本加强经济安全保障。近年来日本在经济安全战略的举措积极，如通过《经济安全保障推进法》加强对关键技术和供应链的本土掌控。如果日本政府认为新日铁的受阻反映了与特朗普新政府经济合作的不稳定性，可能会加强对本国关键产业的政策扶持，例如提供更多国内投资补贴、促进日企之间的整合等等。
对于美国，新日铁收购案受阻体现美国政府审查外资“泛安全化”趋势的加强。近年来，美国政府对涉及关键基础设施、能源、半导体、人工智能等领域的外国投资审查日益严格。拜登政府将美铁公司纳入国家安全范畴，可能为未来更多产业领域的外国投资开先例，使外资企业在美投资风险加大。
从特朗普到拜登再到特朗普第二任期，美国政府坚持保护本土制造业，但同时也面临“保护主义-全球竞争力”的两难困境。阻止新日铁收购后，美铁公司若缺乏足够的资金进行升级，其全球竞争力将进一步衰退。特朗普政府希望通过狠加关税、政府补贴或其他产业政策进一步扶持美国钢铁企业。这可能导致美国企业因缺乏外资流入而失去创新动力、日本和欧盟等贸易伙伴采取对等反制措施，对美国产业造成负面影响。
“雇美国人、买美国货”等本土主义理念和“产业复兴”的承诺如何平衡，是特朗普第二任期要面临的重要问题
来源：《纽约时报》
但矛盾点在于：美国政府在“国家安全考量”下试图排除一批美国产业当中的中国企业时，其“替代品” 却恰恰是日本企业。例如对于港口起重机，拜登政府任内认为中资企业“振华重工”（ZPMC）的船到岸起重机存在所谓“数据泄露”风险，发布行政令要求日本三井造船的美国子公司PACECO作为振华重工的替代品，承担起“将起重机制造能力带回美国”的重任。新日铁收购案之后，当日企投资亦被美国政府视作国家安全风险后，美国的制造业回流战略是否将逐渐摆脱盟友企业的帮助？这也是在特朗普第二任期内值得关注的问题。
参考文献
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[2] NATSUKO SEGAWA, Nippon Steel-U.S. Steel deal faces uphill battle in court, Nikkei Asia, January 23, 2025,
https://asia.nikkei.com/Business/Business-deals/Nippon-Steel-U.S.-Steel-deal-faces-uphill-battle-in-court
[3] Michelle Chapman, "Storied US Steel to be acquired for more than $14 billion by Nippon Steel, " The AP News, December 19, 2023,
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[6] PBS News, “New bidder challenges Nippon in acquisition of U.S. Steel as Biden administration extends deadline,” January 14, 2025, https://www.pbs.org/newshour/politics/new-bidder-challenges-nippon-in-acquisition-of-u-s-steel-as-biden-administration-extends-deadline
[7] Keith Johnson, "Biden May Have Scuttled More Than Just A Steel Takeover," Foreign Policy, January 9, 2025, https://foreignpolicy.com/2025/01/09/nippon-steel-japan-biden-national-security-manufacturing/
[8] Howard W. French, "Why Blocking Nippon Steel’s Purchase of U.S. Steel Is a Mistake," Foreign Policy, September 9, 2024, https://foreignpolicy.com/2024/09/09/us-japan-nippon-steel-biden-blocking-deal-politics/
[9] Lauren Fedor, Demetri Sevastopulo, "Joe Biden declares opposition to Nippon Steel’s takeover of US Steel", Financial Times, March 15 2024, https://www.ft.com/content/e0219409-b863-41fb-bbcb-6be9ad6f0a4e
[10] Leo Lewis, Harry Dempsey, Demetri Sevastopulo, James Politi, "Joe Biden blocks Nippon Steel’s $15bn takeover of US Steel," Financial Times, January 4 2025, https://www.ft.com/content/cdb7d2b5-0c80-4dce-83a8-ba9022ab920c
[11] 何文翔、张傲、姚旭：《美国港口海运“去风险”持续外溢，数据安全背后是何考虑？》，复旦中美友好互信合作计划，2024年4月16日，
https://mp.weixin.qq.com/s/l9mGkUQD4giT61kbSphHBA
[12] Edelman, "The Ongoing Saga of Nippon Steel’s Acquisition of US Steel," January 23, 2025
https://www.edelmanglobaladvisory.com/ongoing-saga-nippon-steels-acquisition-us-steel
[13] Satoshi Iizuka, "Trump's dealmaking instinct may be Nippon Steel merger's last hope," KYODO NEWS, January 22, 2025,
https://english.kyodonews.net/news/2025/01/99679bfd1274-focus-trumps-dealmaking-instinct-may-be-nippon-steel-mergers-last-hope.html?phrase=F-35=&words=
[14] The Japan Times, "Ishiba urges Biden to dispel concern about investment in U.S." January 13, 2025, https://www.japantimes.co.jp/news/2025/01/13/japan/politics/ishiba-biden-steel-concern/
[15] Walter Sim, Lin Suling. "Opposition over Nippon Steel’s bid to buy US Steel casts pall on US-Japan ties," The Straits Times, September 18,2024,https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/biden-blocking-nippon-steel-s-bid-to-buy-us-steel-on-national-security-risk-casts-pall-on-us-japan-ties
来源 | 复旦中美友好互信合作计划
作者 | 何文翔
排版 | 蒲云涛
