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2024年3月，低空经济首次写入政府工作报告，定位为“新增长引擎”。2024年7月，党的二十届三中全会明确提出，发展通用航空和低空经济。通用机场作为通用航空的重要基础设施，是服务低空经济发展的关键载体。本文系贵达律所低空经济系列文章之二，通过对通用机场信息管理系统GAAS截至2025年1月15日显示的全国范围内的477个通用机场的相关数据进行统计，笔者从通用机场整体情况、运用场景及社会资本投资建设情况等维度进行系统梳理和分析，结合笔者团队承办各类非诉项目全过程法律服务的实务经验，力图探析在现行政策下政府引导社会资本投资建设贵州通用机场的现状与趋势。
一、关于全国477个通用机场的大数据检索分析
根据《民用机场管理条例（2019修订）》，通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。笔者统计了通用机场信息管理系统GAAS列明的机场名称、备案/取证日期、类型、省份、功能定位1、机场所有权人及机场运营人，并通过天眼查及国家企业信用信息公示系统穿透核查了机场所有权人的情况，统计出各个所有权人穿透至政府（国资/财政）、机关单位、自然人等主体的情况。
(一)整体情况
2018-2024年，A、B类通用机场取证/备案在2020年都出现峰值，B类通用机场更是创下了历史纪录。2静态来看，B类通用机场数量占比高达64%，这主要是市场需求决定的。根据《通用机场分类管理办法》可知，A、B类机场的分类依据为“是否对公众开放”，A类通用机场是指允许公众进入以获取飞行服务或自行开展飞行活动的通用机场；B类通用机场是指不对公众开放的通用机场。B类通用机场主要用于工农作业、医疗救护、航空护林及应急救援等，主要由地方机关单位、大型央企投资建设，是刚需；而A类通用机场的应用场景尚待开发及刺激，如低空旅游、物流配送、飞行体验及培训等。
（二）应用场景
2016年实施的《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》规定，对投资主体不作限制。从统计结果来看，通用机场的应用场景与投资主体的性质存在类型化的情况。现结合贵州拟打造的“特色应用场景”，侧重从以下几个方面进行分析3：
1.应急救援、航空护林、消防灭火、气象监测
从上图可知：（1）主要用于应急救援、航空护林及消防灭火的通用机场主要由地方机关单位投资建设，如应急管理机构、林业管理机构及消防大队等；（2）主要用于气象监测的通用机场的所有权人则为地方机关单位、央企控股企业。
2.物流配送、旅游观光、飞行体验及培训、农业作业、电力巡检
从上图可知：（1）主要用于物流配送、旅游观光、飞行体验及培训的通用机场主要由社会资本及地方国资投资建设；（2）主要用于农业作业的通用机场的所有权人则主要为央企独资或控股的企业；（3）电力巡检方面则均为国务院国资委持股100%的国家电网有限公司。
3.其他应用场景
除上述外，通用机场主要的应用场景还包括医疗救护。该类通用机场的所有权人主要是医院，穿透后的举办单位主要是卫健委、教育机关。
（三）社会资本参与情况
1.社会资本占比分析
从上表可知，通用机场所有权人穿透后，社会资本投建的通用机场数量占比最大，这个概况与各省单独的对比数据情况大体一致：
黑龙江是个例外。黑龙江是央企独占鳌头，黑龙江的90个机场中，有64个机场（占该省机场总数的71%）的所有权人为央企独资/控股，该央企是财政部持股100%的北大荒农垦集团有限公司，这是由黑龙江的特色产业为农业决定的。
在下图中，经对比通用机场数量及社会资本数量各自的前10名，共同的有8个省份；而在机场总数及社会资本数均列前3的只有广东、江苏两省。
2.社会资本企业运营状况分析
经营状况方面，148家社会资本企业中，如下图所示4：2家被注销、14家经营状态存在异常，总占比为10.81%。
二、贵州省低空经济及通用机场建设有关法律法规政策梳理
2012年1月12日，《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）提出：“积极发展通用航空，适时试点开放低空空域”，拉开了贵州探索发展低空经济的序幕。通用机场建设方面，截至2025年1月15日，贵州仅1个通用机场（黄平旧州机场、A2跑道型机场），贵州省关于通用机场的相关规定及主要大事件如下图所示：
2025年1月19日发布的《2025贵州省政府工作报告》亦提出“发展低空经济”。发展低空经济对我省的支柱性产业具有重要意义，尤其是对旅游业和农业。
三、社会资本参与贵州通用机场建设现状与趋势分析
通过检索全国477个通用机场的基本情况，梳理贵州省内有关通用机场的法律法规和政策文件，并查阅省内通用机场建设相关资料，笔者总结归纳贵州通用机场建设现状与趋势如下：
1.社会资本参与贵州通用机场建设的机会和潜力较大。在布局规划的实施方面，当前贵州的通用机场数量与《贵州省通用机场布局规划（2016—2030年）》所设定的目标5之间存在显著差距。贵州省通用机场建设的需求和潜力巨大，为社会资本提供了丰富的参与机会。
2.“鼓励社会资本建设运营民用机场”一直是主要的投资模式。除市场需求尚待激发外，布局规划落实进展缓慢与通用机场建设的投资模式亦存在关联关系。如本文第二部分列图下半段“国家：投资模式”显示，国家关于“贵州通用机场的投资模式”经历了“大力扶持--规范政府投资、取消航空基金、专注化债--重点发展低空经济”的过程。政府化债方面，47号文之前有35号文，其后有14号文、134号文、150号文、226号文及2025年1月14日发布的99号文，这一系列政策文件旨在引导地方城投公司剥离政府融资功能、完成市场化转型。另一方面，不难发现自2016年起，“鼓励社会资本建设运营民用机场”一直是主调。贵州通用机场建设力度亟待加强，在现有的投资模式下，引导社会资本积极参与贵州通用机场的建设的做法愈加得到响应。《贵州省低空经济高质量发展三年行动方案（2025-2027年）（征求意见稿）》“强化资金保障”部分规定：“设立低空经济发展基金，引导社会资本加大低空经济领域投入力度。”这就要求地方政府对国资企业及社会资本企业等主体要注意完善并落实公平竞争审查方面的规范性法律规定。
3.具体应用场景是社会资本投资决策中的关键考量之一。在低空经济的应用场景方面，《贵州省低空经济高质量发展三年行动方案（2025-2027年）（征求意见稿）》中的“打造特色应用场景”部分作出了明确的规定。根据应用场景是否适合完全市场化，可以将方案中明确指出的应用场景划分为两类：（1）应急救援、航空护林、消防灭火、气象监测等公共服务领域；（2）物流配送、旅游观光、飞行体验及培训、农业作业、电力检测等。拟投资贵州省通用机场的社会资本可以参考本文第一部分关于通用机场应用场景的分析和对比，选择适合自己进入的领域。
4.合规是社会资本参与贵州通用机场建设的关键。除了需要激发市场需求外，社会资本在参与贵州通用机场建设的过程中，还需借鉴成熟的商业模式、盈利模式以及合规经验。近期，低空经济领域利好消息频传，2024年年底，国务院办公厅正式发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，明确将低空经济基础设施项目纳入地方政府专项债券作为项目资本金的适用范围。同时，政策强调优先考虑民营企业参与，并优先通过公开招标方式选择特许经营者。对此，地方政府应引导并组织社会资本加强对各类中央文件的学习，积极为社会资本参与贵州通用机场建设创造一个公平的竞争环境，并提供操作性强的细则和地方政策措施。应坚持规则先行、严格执行，并强化事前、事中和事后的监管，以防止新增地方政府隐性债务等重大法律风险。
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1.由于GAAS系统未显示该项内容，这部分补充核查了通用机场信息平台GAAIP。
2.2017年4月14日，《民航局关于发布《通用机场分类管理办法》的通知》（民航发[2017]46号）生效，根据该管理办法，AB机场的分类标准，都需要进行取证备案。
3.根据GAAIP系统显示，除1家通用机场载明“已停用”外，还有134家为载明其功能定位（主要应用场景），故此部分数据的基数为342。
4.统计口径：按照“异常情况”分类从上至下、非重复统计。
5.《贵州省通用机场布局规划（2016-2030年）》：“至2030年的全省机场总体布局方案是“17、17、54”骨干格局，即由17个运输机场兼顾通用航空功能、17个A1级通用机场54个A2级通用机场组成的骨干网络，一批A3级通用机场为基础节点，构成的全省通用机场体系”。
█ 作者简介
林倩
贵达律所高级合伙人
全国管委会执委
法学硕士，曾获辽宁省优秀律师、沈阳市优秀女律师、新时代的贵州人、贵州省新联会优秀会员等称号。现任贵州省律师行业新联会副会长、贵州省新联会法律服务专委会主任、贵州省律协法律顾问专业委员会副主任、贵州省工商联执委。专注能源、白酒、市政基础设施领域，在各类建工项目全过程法律服务及疑难复杂商事争端解决方面有着丰富的经验，能开创性地为客户提出兼顾商业诉求和法律需求问题解决方案。
毛玫洁
贵达总所专职律师
西南政法大学法学学士，中国人民大学知识产权法学硕士，泰国朱拉隆功大学商业法学硕士。在企业境内外IPO上市、投融资、企业收并购/重组、股权激励、公司合规运营及风险防范等领域具有丰富项目经验。
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