导读
9月8日，2024中国城市规划年会之学术研讨会“城乡融合发展与人居优化”在合肥召开。学会山地城乡规划分会副主任委员、清华大学建筑学院毛其智教授作题为《城乡融合发展的路径初探——重读吴良镛先生〈中国人居史〉的几点体会》的学术报告。
本文字数：5323字
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毛其智
学会山地城乡规划分会副主任委员，清华大学建筑学院教授
党的二十届三中全会再次提出“完善城乡融合发展体制机制”，这一决定受到多方面关注。结合重读吴良镛先生《中国人居史》的体会，对有关“城乡融合发展的路径”做四方面探讨。
01
城乡融合与“城乡同质”
古人说，“以史为镜，可以知兴替”。从城乡规划和人居环境的角度回顾历史，吴良镛先生在10年前完成的《中国人居史》（中国建筑工业出版社，2014年10月第一版），今天仍有着丰富的学习价值和深刻的借鉴意义。
吴先生在《中国人居史》第二章提出古代中国“城乡同质”的概念，意在说明“先秦时期，人居发展在很大程度上不是社会分工和商品经济自然发展的结果——城市往往不排斥农业。从殷墟考古发掘资料看，殷都的居民点遗址内，既有手工业工具，又有农业生产工具，这表明即使在都城内，居民也既从事手工业，又从事农业。”吴先生认为，中国古代文明形成时期所出现的“城乡分化”，其主要应是社会“政治管理分化”，而不是经济活动的“生业分化”所导致的。“从总趋势而言，这一特点随着时代的推移及商品经济的发展而逐步弱化，但在整个中国传统社会，都邑的农业从来就没有消失。”
城市学者科特金（Joel Kotkin）在《全球城市史》(The City: a global history，2005)中指出：“与以城市为中心的穆斯林文化截然不同，中国城市是在以农为本的文明框架内兴起的。… … 中国的城市尽管规模宏大，却只是形成了更大的农业环境的‘质量密集’版而已”。这也是整个西方史学界对中国传统社会的认知，即“亚细亚的历史是城市和乡村无差别的统一”。
吴良镛先生在《中国人居史》第九章指出：“数千年来，中国社会建立在农村的基础上，乡村不仅供养城市，并且大部分人才都来自乡村，乡村的生活方式及其生活理想影响和塑造了中国人的人生信条和民族精神”。他认为，汉学家牟复礼（Frederick W. Mote）在总结中国城市特点时，很形象地说明了中国文明的乡村基础及其城乡的同质性。
在吴先生看来，历史上虽然出现过“前期城市化”或“古代城市化”，但是传统的市镇毋宁说是农村的延伸，本质上两者并无二致，城乡之间具有相当程度的同质性。从空间形态上看，许多在地理上分散的农村社区与市镇社区，通过城乡关系形成浑然一体的城乡社会。从乡村进入都市，尽管要经过城墙的隔离，但是，在社会文化生活上通常并不感到有太大的质的差别，城乡之间有着物质的、精神的交流。吴先生借用张择端的《清明上河图》进行解释，认为“从景观上看，城乡之间似乎没有什么质的变化。”
（北宋）张择端《清明上河图》（局部）
吴先生对城乡人居的治理模式也进行了研究。他认为人居建设某种程度上也是县域治理的组成部分与空间载体，“治”所代表的是“保安全、便民生、实政权、兴教化”，无论百姓生活在城市或乡村，县域基层空间治理体系基本上是一致的。
人居建设是县域治理的组成部分与空间载体
（图片来源：《中国人居史》，P464）
随着工业革命的出现与发展，人类社会发展进入了以工业化、城市化为特征的现代化时期。在这一阶段中，一方面沿海通商口岸、铁路枢纽、内河港口城市等成为新兴都市，这也是西方殖民统治的据点，带来中国社会经济的大转型。另一方面农村破败，内陆与边远地区尤甚，特别是1927年以后，中国农村的衰落程度进一步加深。吴先生引用梁漱溟在《乡村建设理论》中的话说：“中国近百年史，也可以说是部乡村破坏史。”该阶段对乡村的破坏是大规模的、前所未有的，出现了从城乡同质向城乡异质的彻底转变。
02
城乡融合与“田园城市”
田园城市是西方工业革命后城市发展史不可或缺的内容。从1980年代起，国内在改革开放过程中开始讨论“城市化”，其间受到英国田园城市创建者埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）及其著作《明日的田园城市》的很大启发。霍华德提出了“三种磁铁”的概念图示，他认为，城市、乡村以及“城市-乡村”的三种形态犹如三块磁铁，图示的中心部分称为“人民何去何从？”按照霍华德的理想，未来的城市将是城乡一体的田园城市，应保留城市和乡村各自的优点，摈弃城市和乡村各自的缺点，从而走向第三种“城市-乡村”的新型人类住区形态，可称之为“城乡融合”的田园城市。
[英]埃比尼泽·霍华德《明日的田园城市》及“城乡三磁体”理论图示
霍华德1902年规划了英国历史上第一个田园城市——位于伦敦以北60多公里的列契沃斯（Letchworth），规划人口2.6万。1919年又开始规划建设第二个田园城市——距离伦敦约30公里的韦林（Welwyn），规划人口5万人。在彼得·霍尔（Peter Hall）《明日之城》一书中引用了一张照片，可能是对“埃比尼泽·霍华德给人们留下了什么样的遗产”这一问题最形象的回答——在城乡融合的田园城市，理想的生活就是一位工人和他的妻子在周末的时候可以在阳光下、在一个理想的居住环境中共享午餐。该图景也是很多教科书里的一种理想，但现实中田园城市并非如此。
在韦林田园城市的星期天午餐（图片来源：Cities of Tomorrow，P106）
创建人类聚居学的希腊学者道萨迪亚斯（Constantinos A. Doxiadis）对现代城市发展过程中出现的 “失去平衡”和“失去秩序”问题进行了批判。他认为，构成人居环境的各种要素在早期发展时相对均衡，但工业化和城市化过于快速的发展，如城市经济的腾飞和大规模建设现象等，使得资源环境和人文生态等方面产生巨大的失衡失序。
道萨迪亚斯对现代城市的批判：失去平衡（左图）；失去秩序（右图）
（图片来源：笔者自摄于“纪念道萨迪亚斯学术研讨会”2007年1月，雅典）
03
完善“城乡融合发展体制机制”的挑战
在历史上曾经出现过的“城乡融合”，或可称为“城乡一体化”、“城乡统筹”以及“城乡平衡”等等。但如今的城乡融合发展则是一个更为复杂的局面。改革开放40多年来，人民群众的生活水平随着经济的快速增长在逐年改善，但城乡之间的差距始终存在。根据国家统计局历年统计的数据可以看到，中国城乡居民人均可支配收入的绝对差距在逐步增大。
城乡居民人均可支配收入比较（元）
资料来源：国家统计局历年统计公报和统计年鉴
党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”《决定》要求：建立促进城乡经济社会发展一体化制度，坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”《决定》要求：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。”
国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
04
对城乡融合发展的路径探索
2019年4月，中共中央国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，指出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。”在中共十九大、二十大报告和二十届三中全会文件中，有关城乡融合发展体制机制的问题被反复提及，特别强调了优先发展农业农村，而优先的内涵是强调城乡要素的双向流动。
2010-2012年，吴良镛先生曾领导清华大学课题组开展《城乡统筹与人居科学发展》、《统筹城乡发展建设宜居环境》两个工程院项目，从宏观和微观的两个视角深化对城乡统筹的认识。吴先生认为，在人居环境中，城市与乡村相辅相成，互为存在的前提，不能人为割裂相互之间的联系。城乡统筹是指城镇与乡村在一定的时代背景下，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，同时兼顾各方面利益，城乡协调、互动发展。
早在改革开放之初，吴先生就已对苏南地区城市化进程中村镇、县镇、城市等空间形态的变化过程进行了分析，揭示了这一过程中“聚集与扩散”并存的规律。
原有村镇分布形态（一） 村镇、乡镇、县镇的“重新集中”现象（二） 大城市、特大城市的“膨胀”与“离散”现象（三）
1990年代，在国家自然科学基金“八五”重点项目资助下，吴良镛先生联合了东南大学、同济大学和清华大学的科研团队，以“发达地区城市化进程中建筑环境的保护与发展”为题，在沪宁一线开展研究。东南大学主要研究宁镇扬地区，同济大学主要研究上海地区，清华大学主要研究苏锡常地区。在研究中，清华大学课题组曾完成当时称为“华夏第一县”的《无锡县县域规划》，展现出向城乡统筹、城乡融合方向努力的发展设想。
苏锡常地区城乡发展示意图
（图片来源：发达地区城市化进程中建筑环境的保护与发展，1994）
与此同时，十四届三中全会提出要充分利用和改造现有小城镇，建设新的小城镇，随后建设部提出“625工程”的小城镇建设试点计划。十五届三中全会进一步提出“小城镇、大战略”。十五届五中全会明确了“我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”。
在吴良镛先生的领导下，国家自然科学基金“八五”重点项目顺利结题，由建工出版社整理出版《发达地区城市化进程中建筑环境的保护与发展》一书。此后，吴先生又亲临广东云浮市，与中国城市规划协会、清华大学人居环境研究中心、云浮市政府、住建部等共同举办了“转变发展方式，建设人居环境”研讨会，吴先生做大会主旨报告。会议通过《“美好环境与和谐社会共同缔造”：云浮共识》。《云浮共识》的主要内容包括：
1.营造美好的人居环境，符合科学发展观的要求。
2.实现美好人居环境共建，符合构建和谐社会的要求。
3.提倡以人为本，是人居环境建设的基本目标和方向。
4.美好环境与和谐社会共同缔造是人居科学具体实践。
5.坚持经济、社会、政治、文化与生态文明建设的统筹推进。
6.坚持“人民城市人民建”。
7.坚持实践探索与理论创新相互促进。
2014年中共中央国务院出台《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，提出明确的城镇化指标，如常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率等，使得发展目标更加明确——到2020年时常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
中共中央 国务院：国家新型城镇化规划(2014-2020年),《国务院公报》2014年第9号
随着城镇化推进，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差距进一步拉大。《国家新型城镇化规划》提出将这一差距缩小的目标后，户籍人口城镇化率受到关注。今年8月27日国务院新闻发布会，公安部通报目前已实现1.5亿农业转移人口平稳有序进城落户，户籍人口城镇化率由2014年的近36%提高到48%。但户籍人口与常住人口的城镇化率差距不减反增。按照现状数据计算，目前城镇常住人口中有约2.5亿人还没有城镇户籍。
今年7月国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》。文件指出，要在5年努力下，将常住人口城镇化率提升至接近70%，同时提出实施新一轮农业转移人口市民化行动的发展方向，主要想法是尽量让农民能够进入中小城镇并就此安家落户。
随着常住人口城镇化率的快速增长，户籍制度滞后于发展需求的问题凸显，“彻底的户籍制度改革”的讨论又一次受到关注。有人主张取消户籍制度，转而建立以居住证为核心的管理体系。马克思说过，城乡对立的基础主要是社会分工，一部分人专门从事农业，另一部分则专注于其他行业。那么，今后是否有可能实现“融合兼业”的模式？即一个人在某段时间内在乡村务农，而在另一段时间从事其它各种非农的工作。涉及人口、土地等在内的城乡要素之间的“平等交换、双向流动”，能否会在不远的将来落地？
吴良镛先生在《中国人居史》第九章，对“近代中国人居建设的艰难探索”进行了总结。他指出，“近代百年，在内忧外患的困境中，中国的人居建设经历了艰难的探索，至今值得我们深思：第一，要对民族精神文化之坚守、探索乃至发扬，既有人物也有实践；第二，在外来文化的强烈影响下，有中国人学习西方发扬中国传统，亦有外国人学习中国文化发扬中国传统；第三，在城乡建设中开辟了适应新型社会及民众生活需要的公共空间与现代设施；第四，发展近代工商业，图富图强，建设新型城市。由于种种原因，在近代社会大转型的过程中，在城市秩序、体型环境等方面没有很好的准备，在相当程度上导致了空间秩序的混乱，对后来城乡发展带来了很大影响。”
05
小 结
在讨论城乡融合的历史进程中，我们认识到过去的城乡关系在本源上是同质的，特别是在社会层面。然而，近百年来，城乡之间逐渐表现出强烈的异质性。展望未来，城乡是否会重新趋向同质均质或达到某种平衡？总的看来，城乡融合的发展路径仍应以人居科学为指导，按照以人为本的原则和国家制定的新型城镇化战略，将改革的目标聚焦于现行的户籍制度和土地制度，真正实现城乡之间要素的自由流动。
2010年上海世博会的主题是“城市，让生活更美好”。在国际展览局精心挑选的“城市最佳实践区”中，来自宁波奉化滕头村的案例馆，以世界唯一乡村案例入选。滕头村的口号是“家家都是富裕户，乡村让城市更向往”。是什么能够使乡村让城市更向往？答案可以很多，但其成功首先体现在经济发展和生态环境方面——滕头村的村民年均可支配收入超过了奉化城镇居民的平均水平，滕头村的人居环境也超过了周边的城镇地区。滕头村确实实现了“乡村让城市更向往”的发展目标。
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