作者 简介 ：杨伟东，中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师。 文章来源：《广东社会科学》2025年第1期。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘要
一直以来，乡镇政府（街道办）被认为是不完全政府，基本不享有独立行政执法权。随着经济社会的快速发展，乡镇政府（街道办）需担负起更大的责任。以交由承接为主要方式批量向基层下放或移交行政执法权，成为近年来强化乡镇政府（街道办）行政执法地位和作用的通行做法，并得到相关立法的支持。这一授权基层的做法奉行的是自上而下的行政主导逻辑，虽然可起到强化基层行政执法地位的作用，但也存在单向性、非稳定性和非规范性问题。我国基层治理现代化和行政执法体制纵向改革部署赋予了基层独立的行政执法层级地位，这构成了强化基层行政执法权的基点。这一新定位应得到宪法和组织法上的确认，并按照权责一致原则将交由承接事项通过修改单行法加以固化，同时强化乡镇政府（街道办）执法保障。
引言
以相对集中执法权为重点的横向行政执法权配置，多年来一直处于我国行政执法体制改革的中心。但近年行政执法体制改革出现新的态势，以执法权下放为重点的纵向行政执法配置逐渐浮出水面。2021年修订的我国《行政处罚法》第24条规定，授权省、自治区、直辖市根据当地实际情况可以决定将由县级政府部门行使的行政处罚权交由乡镇政府、街道办事处行使。该规定触发了各地下放或赋权基层执法的积极探索，基层行政执法权配置及其地位迅速成为理论界和实务界讨论的热点。为推动基层行政执法制度完善，党的二十届三中全会明确提出要“完善基层综合执法体制机制”。梳理相关讨论可以发现，现有基层行政执法体制机制改革实践主要引发了两个方面的探讨：一是行政执法权下放给基层的方式和性质，二是下放的执法范围和下放后的执法权行使。两方面的讨论虽然指向不同，但无疑均涉及一个基础性问题，即乡镇政府、街道办事处在行政执法中应当处于何种地位。基于此，本文以基层行政执法地位为重点，尝试探讨乡镇政府（街道办）在行政执法中的地位以及强化思路，以助力推动我国基层行政执法体制机制的完善和纵向行政执法体制改革的深入。
一、乡镇政府（街道办）行政执法定位的转变
乡镇政府、街道办虽是我国基层政权的重要组成部分，但长期以来二者在行政执法上缺乏应有的地位。随着我国经济社会发展，乡镇政府、街道办在行政执法中的作用凸显，赋予相应行政执法地位和功能成为现实课题。
（一）乡镇政府（街道办）基本不享有独立行政执法权的制度安排
从历史角度观察，乡镇政府、街道办作为我国基层政权建制的发展轨迹有明显不同。乡的建制历史悠久，可以追溯到西周时期，晚清时期乡作为县以下的基层行政建制，这一建制被新中国所采纳。相反，街道办则是新中国成立后的创建。1954年9月，全国人大通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，首次将乡、民族乡、镇与街道办一并纳入该法中加以规定，并特别列明了乡镇政府的职权。同年12月，全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》，对街道办作出规定。由此，乡镇政府与街道办在我国政权体系中的地位得以确立。改革开放后，现行宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）延续了上述安排，从而确立了乡镇政府与街道办在我国基层政权中的法律地位。
就具体法律地位而言，乡镇政府与街道办并不相同。根据我国宪法和《地方政府组织法》等规定，乡镇政府属于一级人民政府，而街道办则是市辖区、不设区的市政府的派出机关。尽管如此，无论是作为一级政府还是作为一级政府的派出机关，二者均享有一定的行政职能，为具有独立地位的行政机关。不过，乡镇政府（街道办）的行政执法职权和地位在宪法和组织法上似乎并不明晰。根据我国行政法理论，行政组织取得独立行政执法地位，需要满足两个条件：一是有资格，即是依法成立能够独立以自已的名义对外行使权力的行政组织；二是有职权，即法律、法规授予其相应的行政执法职权。根据宪法和组织法，乡镇政府与街道办是行政机关，享有一般意义上的行政职权，具备资格要求。那么，问题的关键在于二者是否具有职权的条件。
我国《宪法》第107条第2款对乡镇政府职权作出一般规定，即“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，从中无法看出或可以推导出乡镇政府能够以自己名义独立享有和行使行政执法权。对乡镇政府职权更为具体的规定源自《地方政府组织法》。现行《地方政府组织法》历经多次修改，1979年首次颁布时即规定乡、民族乡、镇的人民代表大会享有“在本行政区域内，保证宪法、法律、政策、法令、政令……的遵守和执行”的职权，2022年修改后同样规定“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规……的遵守和执行”，该规定似乎隐含着乡镇有实施法律和执行法律的作用。然而，针对乡镇政府的职权规定，该法却并未有授予其执法职权职责的任何明确内容。《城市街道办事处组织条例》赋予街道办事处三项任务，但从规定中同样无法直接看到其享有任何执法职权。
在我国，授予行政机关具体行政执法权，并非主要来自宪法和相关组织法规定，而基本来自单行立法的授予。乡镇政府、街道办一般不享有独立的行政执法主体地位和职权，是从众多单行法将行政执法职权授予县级以上政府部门的规定中推导而来。改革开放后在我国行政执法理论构建和行政执法体制塑造过程中，“我国单行的法律、法规和规章通常将行政执法职责赋予政府的某一个部门，因此部门作为行政执法主体，是我国行政执法体制的常态。”例如，自1984年以来，《森林法》一直将包括林木采伐许可证核发、破坏森林资源等违法行为的查处权等行政执法权，授予县级以上政府林业主管部门，乡镇政府不在独立的林业行政执法主体之列。作为规范共同性行为的行政处罚法，自1996年始即规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”不过，也有立法直接授予乡镇政府行政执法权。如《城乡规划法》第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”从中央层面立法看，此类规定数量有限，只有区区数部法律和行政法规。
在我国，行政执法任务主要由地方政府来承担。在省、市、县（区）、乡镇政府（街道办）四级中，乡镇政府（街道办）虽是一级政府或相当于一级政府，享有行政职权，却极少被赋予独立的行政执法地位和职权，从而与县级以上地方各级政府形成明显的区别，因而被认为具有“不完全政府的特点”。乡镇政府（街道办）为何被定位或成为“不完全政府”，鲜有研究涉及。探究其原因，大体包括两方面：一方面，乡镇政府（街道办）行政执法能力配置弱。乡镇政府（街道办）居于我国政权和政府组织体系最末端，与县级以上政府相比，机构设置、人员力量配备不足，资金资源保障不充分，行政执法能力较弱，不具备或不完全具备从事大量行政执法工作的能力。这一认知构成了确定乡镇政府（街道办）行政执法定位的基本判断，在论及行政处罚法将行政处罚权授权县级以上行政机关行使的原因时，立法起草者指出：“在通常情况下，行政违法行为由县级以上行政机关实施行政处罚制度。为什么要作出这样的规定，这是从我国的行政管理现状和行政处罚实施作出的决定。在我国的行政处罚实践中，在大多数情况下，一般的行政违法行为是由县级地方政府管辖的”。另一方面，乡镇政府（街道办）机构“条条”功能弱。在我国，条块关系十分重要，它是不同的政府组织在条块结构基础上形成的交互关系。乡镇政府（街道办）作为位于基层的行政机关，“与其他层级政府不同，它没有过细的职能部门划分，更多地发挥着‘块块’的整体功能”，因而，在承担上级职能部门“条条”关系中的行政执法作用较小。
（二）乡镇政府（街道办）行政执法权作用的强化
面对时代变化，传统体制机制如果不能适应，改革是必然的选择。推动乡镇政府（街道办）传统行政执法格局作用变动的原因，首先来自解决部分经济发达地区强镇面临问题的需要。随着我国经济的快速发展，在广东、浙江、江苏等经济发达地区涌现出不少经济强镇。这些镇的经济实力强劲，堪比其他一些地方的县（区），但却存在着一些突出问题，如公共服务体系薄弱，基础设施建设落后，环境污染形势严峻等。对于这些问题，镇政府依其定位和职能无权解决，市、县（区）政府及其相关职能部门有权解决却因距离远等原因难以有效解决，从而使经济强镇陷入了“责任大、权力小、功能弱、效率低”的困境。2006年前后，一些省份尝试采用“强镇扩权”试点方式解决这一困境，通过将本由市、县（区）政府及相关部门行使的事权以一定方式下放给镇政府，从而以直接或间接授权方式使镇政府获得解决上述问题的权力，行政执法权下放是其中下放的重要事权。这项改革较好地理顺了市、县（区）与镇的行政管理体制，激发了经济强镇发展的动力和活力，推动了城镇经济发展和城镇面貌明显改善，获得了多方面的认可。
伴随着经济社会的全面发展，部分经济强镇曾面临的困境逐渐演化为基层发展和治理中需要面对的普遍性问题。一些问题市、县（区）政府及其职能部门有权管但因种种原因无法管或管不到位，而乡镇政府或街道办受限于管理和执法权能，常常“看得见”却“管不着”、“管不了”，存在着“管得了的看不见，看得见的管不着”现象，不可避免地会导致基层治理中出现管理或执法真空。为解决这一普遍性问题，中央提出了治理重心下移、管理和执法力量下沉的改革思路。2018年11月，中央全面深化改革委员会审议通过的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出要“积极推进基层综合行政执法改革”，核心要求之一是“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责”；“按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督”。2021年4月，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调要增强乡镇政府（街道办）行政执行能力，要求“根据本地实际情况，依法赋予乡镇政府（街道办）行政执法权，整合现有执法力量和资源。”2021年修订的《行政处罚法》，首次从国家立法层面对行政执法权下放作出回应，其第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”
为落实改革要求，不少地方围绕向基层下放行政执法权进行改革探索。有关改革实践和相关部署，一改视处于国家政权末端的乡镇政府（街道办）作用有限的传统观念，要求根据情况赋予乡镇政府（街道办）必要的管理和行政执法权能，开始调整乡镇政府（街道办）行政执法的功能定位，从而为我们重新审视以乡镇政府（街道办）为重点的基层在国家治理中的地位和作用提供了重要契机。
二、赋予乡镇政府（街道办）行政执法权的方式及问题
近年来，各地通过不同方式将市、县（区）政府及职能部门行使的行政执法权下放给乡镇政府（街道办），力图实现扩权赋能基层的目标。透过这些做法，分析赋予乡镇政府（街道办）行政执法权的逻辑，有助于理解乡镇政府（街道办）的实际地位。
（一）赋权乡镇政府（街道办）行政执法地位的方式
实践中，不同地方、领域下放给乡镇政府（街道办）行政执法权方式不尽相同，通过对下放内容、性质和乡镇政府（街道办）权限变化等方面的比较、分析，可以发现主要有四种方式，具体情形如表1所示。
上述四种方式虽然在实践中总体上处于共存状态，但各自地位并不相同，不同时期地位和运用频次存在较大差异。第四种方式即由法律法规直接授权方式，是乡镇政府（街道办）取得行政执法权最有效、最直接的方式，也是在法律上最没有争议的方式。不过，因这一方式要求高，在实践中运用总体上较为有限。严格而言，这一方式并不属于行政执法权力下放方式，之所以将其归入执法权力下放源于如下事实：在行政执法权下放的背景下，一些地方性立法转变观念，在一定程度上扩大了授予乡镇政府（街道办）行政执法权范围。第一种和第二种行政委托、派驻两种方式，在行政执法权下放早期曾是主导方式。这是因为这两种方式不存在合法性争议，且能够通过改变行政执法运行机制方式快速解决乡镇政府（街道办）面临的管理问题或困境。
将县（区）行政执法交由乡镇政府（街道办）行使的第三种方式，在改革早期处于较为审慎运用状态，而近年来则演变成为主导方式。这一方式盛行的原因在于，它既具有直接扩大乡镇政府（街道办）权能的优势，又能减少手续上的繁文缛节。前二种方式行政委托和派驻虽然能解决基层管理和执法中存在的一些问题，但毕竟属于间接赋权方式，效果有限。第四种方式直接，但需要一个个单行立法授予，程序繁琐且时间漫长。第三种方式恰恰既能克服前二种方式的弊端，又能通过一揽子授权快速达到第四种方式的效果——乡镇政府（街道办）能够以自己的名义独立开展执法工作，因而受到青睐。这一方式近年来得到党中央、国务院有关基层治理文件的认可，并被2021年修订的《行政处罚法》第24条明确加以规定。实践中，交由乡镇政府（街道办）行使或承接方式和内容并无统一的样态。通过公开资料可以检索到的28个省、自治区、直辖市决定将县（区）的行政执法权下放或赋权乡镇政府（街道办）的安排，从中可以看出交由承接方式呈现出多样性。
就交由承接实现途径而言，少数省份采用无差别的统一下放方式。“无差别”指将下放权力事项统一适用所有乡镇政府（街道办），这些省份包括北京市、上海市和天津市。绝大多数省份采用差别化下放方式，允许不同乡镇政府（街道办）有不同的行政执法事项，有少数省份目前仅对部分乡镇政府（街道办）下放了行政执法权。采用这一方式的通常做法是，由省政府或省级相关单位（一般为省编办与司法厅）制定或发布向乡镇政府（街道办）下放或赋权的指导目录（清单），再由市（州）或县（区）政府结合本地实际从指导目录（清单）选取具体的下放事项，并向社会公布。这一基本做法允许给乡镇政府（街道办）减项，但不允许加项。浙江、河南两省则与之不同，不允许减项，相反允许设区的市或省辖市在统一目录（清单）之外通过一定程序加项。
就交由承接内容而言，虽然各地下放的领域集中于城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域，下放的行政执法事项以行政处罚权以及与之相关的行政检查权和行政强制措施权为主，但同样呈现多样性，最明显且直观的差异是下放数量明显不同。下放最多的是浙江省，2021年浙江省公布的下放行政执法事项指导目录多达684项；其他如福建省（477项）、安徽省（471项）、北京市（433项）、上海市（412项）属下放事项数量较多省市，均逾400项。相反，一些省份下放事项数量有限，如陕西省（77项）、山西省（55项）、湖南省（52项）、黑龙江省（39项）、广西壮族自治区（10项）均在百项以内。
（二）强化乡镇政府（街道办）行政执法地位的逻辑和问题
上述四种赋权基层行政执法方式中，主导的交由承接方式不仅存在性质争议，更重要的是赋权逻辑值得反思。
目前，行政法学界对交由承接方式性质讨论最多，争议也最大。有学者认为，其非行政委托也非行政授权，是具有复合属性的新型职权转移；有的学者否认它属于职权转移，认为是执法事权的纵向配置；有的学者则主张把它归结为行政执法权的一种合作运行方式，应采取行政委托制度来构建。这些讨论表明，以行政执法权交由承接为主导的赋权基层方式，虽然对解决基层治理存在的问题有重要作用，但会面临合法性的问题，如“行政执法权重心下移的效率追求及其与合法性的内在紧张”，“基层执法体制改革进程中制度确定性与灵活性之间的张力”。
不过，即使把所有赋予基层行政执法权的方式均考虑在内，向基层下放权力所体现出的基点和逻辑也值得反思。上述四种方式中，第一、三种方式均是通过上级行政机关向乡镇政府（街道办）下放权力方式实现的。这意味着这些权力在法律上或政府层级配置上原本属于市、县（区）政府及其职能部门，而不属于乡镇政府（街道办），只是在特定时期基于管理的需要下放或交由乡镇政府（街道办）行使。虽然交由承接方式产生的后果是接受下放权力的乡镇政府（街道办）可以自己名义行使该权力，原机关或部门不再继续行使。不过，毕竟这些权力不属于乡镇政府（街道办）的固有权力，可以被上级行政机关随时收回或取消。从深层次看，现阶段向乡镇政府（街道办）下放行政执法权的思路，体现的是自上而下的行政主导逻辑。这一逻辑的核心是，上下级政府或行政机关之间的关系表现为在等级结构下形成的权力关系，下级政府或行政机关的权力来自上级政府或行政机关的“纵向分权”。下级政府或行政机关的权力并非固有职权，而是上级政府或行政机关在行政体系内依据现实管理实践需要授予的。这一赋权基层的思路和方式虽然能够解决基层治理面临的一些挑战，但自身不可避免地衍生出一定的问题。
1.单向性。单向性主要指行政执法赋权基本是单向度的，强调的是上级政府向乡镇政府（街道办）下放行政执法权，主动权掌握在上级政府手中，乡镇政府（街道办）是被动的接受者，本应成为核心行动者的乡镇政府（街道办）对权力下放的自主性十分有限。这从前述交由承接的通常途径中就可以清晰看出，乡镇政府（街道办）几乎没有自主权。“上级政府具有改革的主动性，把握改革方向与涉及事项的主动权，而在政权及公共治理末梢的基层政府往往只能被动地参与。”
实践中，有的地方尝试赋予乡镇政府（街道办）一定的选择权或自主权。两种方式值得关注：一种是重庆市和安徽省采用的通用赋权（或基本盘）目录+自选赋权目录的方式，对通用赋权（或基本盘）事项由乡镇政府（街道办）统一承接，而自选赋权事项允许乡镇政府（街道办）选择；另一种是云南省和湖北省采用的方式，由乡镇政府（街道办）从指导目录（清单）自我选取或主动认领赋权事项。不过，两种方式总体上并没有改变目前行政主导的下放格局。
2.非稳定性。行政主导的权力下放模式虽基于激发基层活力的初衷，但因其主要是取决于上级政府的意图或判断，其结果是上级可能出于解决问题的短期行为而使下放安排缺乏前瞻性、缺乏充分论证而导致下放事项欠缺科学性，甚至可能出于减轻自已的责任和压力的利益考量，从而使行政执法权的下放具有不稳定性，“出现周期性的收放集分循环，责权关系调整摇摆于上级（中央）和下级（地方）两端，…………常常受多种不可预期的因素影响而上下左右摆动”。
事实上，在集中、批量下放权力的浪潮中，近年来开始出现一些地方收回或取消已下放的行政执法权的回潮现象。据不完全统计，相关地方收回或取消行政执法权情况如表2所示。
表2的数据表明，目前收回或取消下放的权力尚是部分省份的做法，以广东省最为突出。不可否认，相当多的调整具有合理性。然而，这一做法不可避免地给乡镇政府（街道办）行政执法权力带来了不确定性或不稳定性，会出现一个时期效果好则大量下放、一旦存在问题则会大量上收的钟摆效应，或者陷入运动式放权困境。事实“表明事权下放并不总是能够实现预期效果，有时甚至会导致基层治理混乱和执法风险增加。加之一些事项的边界本身比较模糊，下放后的推诿扯皮问题严重。”
3.非规范性。行政主导的行政执法权下放，大多是通过法律效力不高的政策手段进行的，是行政力量强制和约束的结果，可能表现出较多的随意性和非规范性。非规范性并非指权力下放完全缺乏法律依据，一些权力下放已力求通过法律授权方式进行，如《行政处罚法》第24条规定即为行政处罚权下放提供了法律依据，不过目前行政执法权的下放早已超过行政处罚事项，而延展到与之相关的行政检查和行政强制措施，不少地方下放的执法权力已扩大到行政许可权、行政确认、行政给付等事项。而这些权力的下放缺乏类似《行政处罚法》的授权。有研究指出，即使行政处罚法领域，“无论是从条文属性还是字面含义，抑或条文与前后条文的关系来考察，均无法推断出《行政处罚法》第24条可作为行政处罚权全面下移法律依据的结论。”
非规范性更主要的是指上级政府下放权力是通过具体的决定实现的，这些决定虽然经历了相应的程序，但多是内部程序；虽不乏研究论证，但由于通常是批量下放，难以做到逐一深入细致分析，下放就会带有随意性。一些地方很快进行调整甚至大量收回或取消下放事项，即是明证。很多地方出现权力下放的不平衡，“一些地方下放的权力清单显示多数是行政处罚权，这意味着更多的监管职责，而与此相联系的审批权限不在这里，成为另一种形式的权责不对等问题。”
三、强化乡镇政府（街道办）行政执法的地位及实现路径
从发展角度分析，强化乡镇政府（街道办）行政执法作用的方向和目标无疑是正确的，但这一目标的实现必须回归到乡镇政府（街道办）应有的地位这一前提性的核心问题，并在此基础上寻找强化其作用的恰当路径。
（一）乡镇政府（街道办）在行政执法体制中的地位
乡镇政府（街道办）在行政执法中的地位，涉及行政执法权在省级以下地方政府的纵向配置。在我国，省、市（州）、县（区）、乡镇政府（街道办）四级政府的行政执法职能配置存在一定的问题，主要表现为前三级政府的行政执法职权配置缺乏明确、清晰的分层，而乡镇政府（街道办）层级则基本处于缺位状态。行政执法体制改革和行政执法职权的纵向配置，必须着眼于不同层级的政府职能定位，才能以此为基础配置行政执法权。
“基层通常指国家政权组织体系中最接近人民群众的层级，是国家与社会的结合部位”，“在当下中国，基层主要指以基层政权和城乡社区为轴心。”基层虽处于治理的最末端，但在国家结构体系中居于基础地位。只有基础坚固，国家大厦才能稳固。党的十八大以来，基层治理被定位为“国家治理的基石”，“是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。在基层治理中，乡镇政府（街道办）的基层政权治理能力和村（社区）群众自治能力，构成强化基层治理能力的两个主题。强化乡镇政府（街道办）的行政执法权，正是强化基层政权治理能力的集中体现。
2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，首次对省、市、县（区）、乡镇政府（街道办）四级政府在行政执法中的定位作出原则性、方向性安排，即省（自治区）原则上不设行政执法队伍，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县（区）一般实行“局队合一”体制，乡镇政府（街道办）逐步实现“一支队伍管执法”。这一安排的重要性在于，厘清了不同层级的地方政府的行政执法地位的差异，将行政执法权主要赋予设区的市、县（区）、乡镇政府（街道办），并对三者的行政执法体制作出基本安排。对于乡镇政府（街道办）而言，这一安排最重要的意义在于明确其具有独立的行政执法层级地位，至少在行政执法方面不（应）再是依靠或依附于上级政府授权的“不完全政府”。由此改变了我国此前长期存在的行政执法权纵向配置安排，增加了一个行政执法层次，从而确立以市、县、乡镇政府（街道办）三层级为主体的纵向行政执法体制。乡镇政府（街道办）在行政执法中的地位，应当构成强化基层行政执法权的基点。
（二）强化乡镇政府（街道办）行政执法地位的途径
如前所述，以行政执法权交由承接为主的强化乡镇政府（街道办）行政执法地位的方式，无法担负起确立或明确乡镇政府（街道办）全新行政执法定位的使命。事实上，交由承接方式应当只是推动行政执法体制改革之举，是过渡时期的权宜之计，而非实现最终目标的根本之策，因此需要寻求到能够真正强化乡镇政府（街道办）行政执法新地位的具有根本性、正当性的有效途径。
1.由宪法和组织法确立乡镇政府（街道办）独立的行政执法地位。宪法作为国家的根本大法，确立了国家机关的基本架构和设置要求，是国家机关赖以存在的基础。而国家机关组织法则规定了国家机关的组成、具体职权职责、活动原则等内容，是许多国家机关的具体权力来源。不过，从我国宪法和《地方政府组织法》的变迁及其内容看，殊少对包括乡镇政府（街道办）的地方各级政府及其职能部门的行政执法职权的直接规定。有学者认为宪法和组织法相关规定赋予特定机关行政执法权，基本是推演出来的。我国宪法和地方政府组织法的基本安排和规定方式传统形成于新中国成立之初，其时并没有明确的行政执法概念和理论。虽然在20世纪80年代之后我国逐步形成了有关行政执法理论，但宪法和地方政府组织法在修改调整时基本沿袭了既有规定风格。
由宪法和地方政府组织法，至少是后者，直接规定包括乡镇政府（街道办）在内的地方各级政府及其职能部门的行政执法主体地位，应当是法治国家和法治政府建设的必然要求。2022年修订后的《地方政府组织法》第62条规定：“地方各级人民政府应当维护宪法和法律权威，坚持依法行政，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。”该规定首次把依法行政、法治政府及其标准、执法载入组织法之中，具有里程碑意义。不过，针对执法的规定，仍是概括性、原则性要求，有必要对行政执法要求和职权加以明确的规定。
2.将交由承接事项通过单行法修改加以固化。宪法和组织法规定可以解决乡镇政府（街道办）行政执法主体资格问题，但无法从根本上解决乡镇政府（街道办）的具体行政执法职权问题，后一问题的解决需要通过改变和调整单行立法主要授予县级以上政府或主管部门的思路和规定来实现。然而，这并非易事，既涉及大量的修法工作，更涉及哪些事项适合授予乡镇政府（街道办）执法的问题，特别是后者关乎乡镇政府（街道办）行使权力的实质正当性。
对乡镇政府（街道办）赋权的基本原则，应当是权责一致的要求。权责一致要求对行政机关的权力配置做到事权匹配、权责统一，其包括三方面的要求：一是要根据行政机关定位确定其管理的事务，以事定权定责；二是有权必有责，责任包括应履行的义务和不履行义务应承担的不利后果，且权责要相适应，权大责大、权小责小，反之亦然；三是履责有保障，应为履责提供相应的条件保障。基于当前乡镇政府（街道办）在推进基层治理地位的提升，随着其事务的增多赋予其必要的执法权力是权责一致的必然结果。不过，由于赋权乡镇政府（街道办）更多源自基层治理的需要，因此确定乡镇政府（街道办）的具体执法权力除从执行上级的指示和决定进行考虑外，更多地应从解决基层治理问题的需要和满足公众需要的角度考虑。
目前实现这一要求可行且有效的途径，是以现有各省、自治区和直辖市下放或交由乡镇政府（街道办）承接的行政执法事项为基础，通过进一步论证并修改法律、法规推进。目前，绝大多数省份均提供了下放或交由乡镇政府（街道办）承接的行政执法事项目录（清单），并进行了动态调整，积累并形成了哪些执法事项适合基层行使的经验和教训，可以以此为基础进行梳理、提炼和概括适用于全国或特定省份的授权清单。多数省、自治区、直辖市政府或省相关单位提供下放目录（清单）带有指导性，甚至不少地方通过市或县（区）政府的“一镇（街）一清单”赋权形式落地，从而使下放或赋予行政执法权具有很强的地方性。不过，重庆市和安徽省实行的通用赋权或基本盘目录具有一定的启示性，建议可以在现有省级政府或省级政府相关单位的下放指导目录（清单）基础上，研究形成两类适合乡镇政府（街道办）的通用执法事项：一类是全国通用事项目录（清单），一类是省、自治区、直辖市通用事项目录（清单）。前者逐步通过修改法律、行政法规方式授予全国乡镇政府（街道办），后者逐步通过修改地方性法规方式授予各省、自治区、直辖市内的乡镇政府（街道办）。
两个通用事项目录（清单）的确定，应改变过去由上级行政机关主导的思路，转变为以基层和社会公众需要为导向，即以基层治理和公众需要来确定乡镇政府（街道办）是否应获得某项（些）行政执法权力以及权力的大小、责任的多少。因此，应充分征求乡镇政府（街道办）机关和公众的意见，进行全面论证后再进行法律、法规的修改或调整。这将是一个长期的过程，不可能一蹴而就，可以将眼下基层急需且共识性强的事项率先通过修改法律进行授权，必要时可以通过一揽子修法方式授权乡镇政府（街道办）。不过，目前较为重要的调整，应当是修改《行政处罚法》第23条中行政处罚由违法行为发生地的“县级以上地方人民政府”具有行政处罚权的行政机关管辖的规定，删除“县级以上”的限制性规定。
3.为乡镇政府（街道办）执法提供保障。长期以来，由于乡镇政府（街道办）不享有或较少享有行政执法权，造成基层欠缺足够的行政执法机构、队伍、经费、设备等执法资源和条件，特别是行政执法经验和实践。近年来，在向基层赋权的背景下，党中央、国务院明确要求行政执法力量下移、下沉，推动“权随事转、编随事转、钱随事转”，在向基层放权、赋权的同时赋能基层，努力使基层行政执法有人、有物、有责，为乡镇政府（街道办）顺利开展行政执法提供外部条件和组织保障。不过，当前乡镇政府（街道办）行政执法的硬件和软件皆与其地位和承担的任务存在诸多不相适应之处。例如，江苏省泰州市有88个乡镇政府（街道办），2021年综合行政执法局共有585名行政、事业编制人员、1637名编外辅助执法人员，辅助执法人员占执法局总人数的比例高达73.6%，而执法人员仅占乡镇政府（街道办）编制总量的8.2%。看似平均每个乡镇政府（街道办）有6.6个执法人员，但事实上执法力量地区分布不均衡，执法人员集中在少数区域，且人员素质总体偏低。同时，乡镇政府（街道办）行政执法质量不高，行政诉讼案件败诉率高。例如，江苏省2021年乡镇政府和街道办行政诉讼一审败诉案件占行政机关败诉案件总数的51.43%，广东省2023年法院判决乡镇政府（街道办）败诉案件量占行政机关败诉总数的49.4%，均表明基层行政执法水平有待进一步提升。因此，要实现乡镇政府（街道办）对赋予的行政执法权力“接得住”和“管得好”，必须要在提高乡镇政府（街道办）的保障和能力上继续下功夫。
一是充实基层执法力量。应继续推动执法人员力量向乡镇政府（街道办）倾斜，在综合考虑各乡镇政府（街道办）行政执法事项数量、管辖面积、人口规模、经济体量、规划定位等因素的基础上，统筹确定乡镇政府（街道办）执法人员的编制，严禁占用执法编制。鉴于乡镇政府（街道办）工作条件可能相对较差、事务较繁杂等因素，应建立健全担任乡镇政府（街道办）执法人员的职业吸引力和激励机制。可以借鉴一些地方的做法，确定乡镇政府（街道办）执法人员收入水平应当高于县（区）同级别行政执法工作人员，年度考核奖励指标应当高于本县（区）行政机关平均水平。加强乡镇政府（街道办）执法人员的职业保障，保障行政执法力量与行政执法职责和任务相适应，保障乡镇政府（街道办）行政执法人员必要的办公设备、执法装备和工作经费。
二是加强规范化建设。应在遵循行政执法一般性要求的基础上，结合乡镇政府（街道办）实际，确立基层执法和管理的工作流程和标准，对执法文书、标志标识、服装证件、办案区等作出规定，建立基层执法和管理的指挥、勤务、保障和监督机制。乡镇政府（街道办）应明确专人负责重大执法决定法制审核工作，充分发挥法治机构作为乡镇政府（街道办）行政执法参谋、助手和法律顾问作用。探索建立健全法律顾问、公职律师统筹调用机制，运用第三方审核、信息化手段审核等形式，解决乡镇政府（街道办）法制审核人员不足、分布不均等问题。
三是注重上下协同协作。针对乡镇政府（街道办）的行政执法工作，上级行政机关特别是县（区）政府及职能部门应当加强组织协调、业务指导、监督检查，制定有针对性的评议考核制度。乡镇政府（街道办）应当及时向上级政府和部门报告行政执法情况，遇到疑难、复杂问题应及时依程序向上级机关寻求支持。县（区）政府及司法行政部门应当定期对行政执法情况进行评估，对普遍性问题及时研究提出有针对性的解决建议和意见。县（区）政府及职能部门应当及时为乡镇政府（街道办）行政执法工作排忧解难和创造有利环境。
