本文首发公号“大树乡谈”
过去十几年的改革，各领域总的趋势是先以市场化改革为主导，然后对过度市场化进行纠偏，只是纠偏的先后、力度不同。
比如最早进行纠偏的就是房地产，原本2012年底市场传闻要召开大会大干一场，结果直到次年才召开中央城镇化工作会议，风向也发生180度转变，要求“在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心”，严禁靠行政命令逼农民进城，2015年提出“房住不炒”已经是顺理成章了。实际各大房企2013年就很清楚国家的态度了，只不过寄希望于“大而不能倒”，所以拼命扩张。
养老也不例外。
实际上对养老，一直就没考虑想清楚老人到底需要什么，或者说中国的变化太快，而且城乡、地区、体制内外差别太大，导致不同人群对养老的需求差异巨大，很多历史欠账没有补上。
一方面是相当多的老龄人口连基本的养老生计都难以保障，80岁、90岁仍然需要保持劳作，另一方面就是被普遍诟病的城乡、双轨等导致的退休金悬殊。
与房地产降温几乎同步的，是2014年10月正式启动的养老双轨制并轨，给定10年过渡期，截至2024年9月改革完成，今后所有人，都需要缴纳养老保险，体制内外实际退休金待遇差距缩小。但因为体制内工作稳定，只要不违法、不离职，就可以稳保30年以上的缴费，而且还普遍增设了职业年金，因此体制内外退休金仍然存在明显差距，体现在养老金替代率上。
同步推进的还有城乡并轨。2014年决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立统一的城乡居民基本养老保障制度；2017年十九大决定推动建立全国统一的社会保险公共服务平台，次年机构改革时，将城镇职工和城乡居民基本养老制度的组织实施等统一整合到人力资源社会保障部，以提高统筹；再之后推进的是省内统筹、全国统筹、跨地转移等。
目前当然还有很多问题，但观察全球各国在养老问题上的改革，中国的进展并不慢，最重要的是稳步推进、年年有变化。只是过去紧迫度并不高，比如2014年7月国常会研究养老问题，直到2018年国常会才第二次研究，中间4年关注并不高。
然而随着刺激生育的政策效果锐减，老龄化加速到来，养老问题变得格外尖锐，而又逢百年未有之大变局，中美进入关键的战略博弈阶段，从2018年开始国家的重心转入国家安全和战略发展两大领域，要铸造应对未来挑战的盾和矛，在这种情况下，政府投入就更加紧张了。
这就是养老面对的最大的难题：资金从哪里来？
面对14亿人的庞大养老需求，政府投入严重不足，也很难从其他领域切出支出份额，这会影响到国家战略和其他年龄段人口利益。（注意，一开始国家担心的是14亿人的养老，但后来发现，完成补欠账后，真正需要兜底的养老没有这么大，反而老年人是巨大的人才红利，这一点在后半部分展开阐述，但当时是真的觉得压力很大，靠政府无力支撑。）
在这一背景下，市场被关注。
国家一度将养老寄希望于市场化。比如2018年11月时隔4年国常会再次研究养老问题，提出“进一步发展养老产业、推进医养结合”，之后从中央到地方，从政府到学术界乃至企业界，最常说的就是“养老产业”，所谓产业就是市场化。
比如2024年举行的国务院第九次集体学习，邀请的主讲人复旦大学教授吴玉韶，研究的就是养老产业，始终从产业角度去看待养老，建议像扶持其他产业一样，出台养老产业培育和扶持专项政策，只不过随着国家态度转变，吴玉韶等不再提“养老产业”，而是以银发经济或者银发经济产业等进行代替，一直说“银发经济是中国未来最确定最稳定的大产业”。
但国家的态度变了。
注意过往官方两个用词“养老产业”“养老事业”。
2014年7月国常会：支持符合资质的保险机构投资养老产业、参与健康服务业整合，鼓励开发多样化的医疗、疾病保险等产品；
2018年11月国常会：进一步发展养老产业、推进医养结合，提高老有所养质量；
注意以上说的都是“养老产业”。在2021年3月的中外记者会，前总理仍然谈到“老龄产业是巨大的朝阳产业”。
但转折就是在2021年3月发生的，3月通过的“十四五”规划，已经调整为“推动养老事业和养老产业协同发展”，首次在高层文件中出现“养老事业”，紧随其后提到的是“基本养老服务体系”“普惠型养老服务”“支持家庭承担养老功能”“居家社区机构相协调、医养康养相结合”。很明显，对养老重心已经从单方面强调产业化、市场化，转变为这是一项公共事业。
需要补充一个政策转向的表述变化，一般在政策发生大调整的时候，之前的表述并不会直接被废弃，而是会继续存在，但会挪到次要位置。熟悉政策的都知道，一个长期被主推的被降低优先级，就说明未来的真正方向是调前的那一个。
过去长期主推的“养老产业”退到次要位置，虽然仍然与“养老事业”并列，但实际政策方向已经转为“养老事业”。
这从后面配套的具体政策也能看出来，“养老产业”仅仅在开头第一句话提出，后面根本没有提与养老产业有关的内容，这本身就是纠偏。
之后的政策脉络也体现了这种转变。
2021年8月，总书记在承德考察，再次强调“十四五”规划养老部分的表述，强调“要推动养老事业和养老产业协同发展”，考察的也是社区居家养老服务中心以及适老化改造，而不是任何商业化、产业化机构。
2021年10月，总书记针对老龄工作提出“把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”，首次公开提出“积极老龄观”。
2021年11月，在养老领域首次以中央、国务院的名义联合印发《关于加强新时代老龄工作的意见》，全文没有出现“养老产业”，而是以“银发经济”替代，总共24条只有2条与产业有关，也变为了“特色老龄产业”和“适老产业”。
之后国家层面又推出了四份养老相关文件，如2021年底的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，2023年5月的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，2024年10月的《关于进一步促进养老服务消费，提升老年人生活品质的若干措施》，还有今年1月的第二份中央、国务院联合印发的顶层文件《关于深化养老服务改革发展的意见》。
可以明显看到，越来越强调国家主导养老事业，到2025年1月最新的顶层文件，已经完成了对过去养老产业市场化的纠偏。过去的养老产业市场化，其实就是把放开搞活的思路用在养老上，计划通过放宽准入、简政放权、优化市场机构发展环境等推进，还要求加快公办养老机构的市场化改革，把公办养老机构转制为企业或者公建民营。
这个思路最早是2014年12月民政部下文开展改革试点，计划公办养老机构全部转制，以后就不再给编制和财政资金了，开始试点时全国有4万多家养老机构，其中72%是公办机构。
试点2年后，2016年12月国办印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，在全国范围推开，“全面放开”就是全面市场化。
这份《意见》中的第一句话就是“养老服务业既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业”，侧重点其实是“朝阳产业”，既然是产业当然要市场化，因此要求各地因地制宜设置改革过渡期，加快推进公办养老机构转制成为企业或者开展公建民营，目标到2020年养老服务市场全面放开，政府运营的养老床位数不超过50%。
之后很多省也推出了自己的放开搞活养老产业的规划，而且更加激进。
这是一整套市场化改革机制，有兴趣的可以查看下这份《意见》配套的17项重点任务，包括鼓励境外投资、全面清理取消不合理前置审批、完善价格形成机制、养老服务标准、政府运营养老机构入住评估等。（以下为部分截图）
如果按照这个方案，那么2020年以后，除了孤老优抚对象以外，公办机构基本就离开了养老服务。
但正如前面梳理的，这套过度市场化的逻辑被事实上叫停了。其实很重要的原因是，民营资本压根就不愿意干，对市场的期待太高了。
市场机构、资本投入某个产业，最主要的目的当然是赚钱，中国当前大多数老人是不具备养老商业价值的，除非国家投入大量财政资金购买公共服务。典型的如自来水产业，之前外资之所以特别热衷于投资自来水产业，就是期待未来自来水像国外一样市场化，这就可以稳定的赚取丰厚利润、进而将供水金融产品化，但实际并未如愿。虽然国家财政补贴越来越多，但自来水收费一直被压制，而随着国家对自来水和管网要求的提高，有限的利润进一步萎缩。
自来水毕竟是全民刚需，而且规模庞大，利润再薄也有的赚，还可以通过技术升级和规模效应进一步降低成本。但养老是一个人力密集型产业，成本根本无法压低，这就让民间资本很不感兴趣，大多数民间投资会先问国家准备给多少钱。
简单地说，国家准备推市场化，就是想要降低财政支出，结果市场机构反而要求政府加大财政支出，而资本还要拿走更多的利润，无论是资金利用率还是实际效果，还不如继续公立化。
举个大家都熟悉的类似例子，就是曾经出现的幼儿园民营化，各机关、国企曾经下属的幼儿园被纷纷裁撤。
在民营幼儿园，家长交的费用远高于公立幼儿园，然而私立幼儿园聘请的幼师薪资也远低于公立幼儿园，多数缴费变成了资本的利润，而种种虐待幼童的恶性事件也不断出现，这类丑闻基本出现在私营机构。于是这几年又开始重新推进幼儿园民转公或普惠制，2021年印发《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》提出允许有条件的企事业单位、高校、街道等建公办幼儿园。
各条线收束，可以看到各个领域对过度市场化开始纠偏的时间点是相近的。
除了市场化纠偏以外，过去十多年的改革兜兜转转，另一个关键原因是：国家想清楚了到底什么是养老，什么是老龄化，这是两个不同的概念。
很多人对老年人的认知还停留在几十年前甚至几百年前，觉得人老了就没用了，不过是混吃等死，所以养老不过是把人养起来，有吃有穿有人照顾就行了。
这就太简单了。
再次强烈推荐《百岁人生》，个人当然可以指责国家养老保障不到位，但自己的人生首先是自己负责、自己体验，退休后的人生是混吃等死还是开拓更加精彩的第二人生，取决于自己。
国家确定60岁退休制度，最早可以追溯到1951年的《劳动保险条例》，当时中国人预期寿命仅仅是37.45岁。当然这个预期有时代背景，后来迅速提高。
1981年时，中国人均预期寿命是67.77岁。但2021年时已经达到78.2岁，基本上每过3年人均预期寿命增加1岁，这个趋势目前仍未变，2023年已经提高到78.6岁，而且女性普遍比男性高4-5岁，经济发达地区也更高，如北京、上海都已经突破83岁。
所以，中国面临的老龄化，跟全球大多数发展中国家不同，也跟历史上发达国家面对的也不同。
传统概念上的“养老”对应的是失能、高龄老人，仅仅是老年人中的一小部分，而且就算是高龄、失能，其中完全丧失自理能力的占比也并不高，绝不是混吃等死。
而更多数的老年人，才刚刚开始真正精彩的、属于自己的第二人生。
虽然现在很多农村人口养老保障不足，但我们现在谈的是未来10-20年甚至更未来的养老，到那时，多数老人已经拥有了相对可观的养老保障。
在未来情况下，老年人在退休后很长一段时间，可以用“有钱有闲，享受人生”来形容，可以把所有的时间用在自己想做的事情上。得益于中国全球罕见的养老兜底保障，可以追求乐趣，也可以寻找第二职业，多赚钱、多获得成就感，帮助后代等等。
于是就有了2021年总书记提出“积极老龄观”“健康老龄化”，根据这一精神，国务院2021年底印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，指向的是创新老龄教育和鼓励老年人继续发挥余热，以及丰富老年人文体休闲生活。有很多具体政策这几年推进很快，比如“老年开放大学”、老年夜校，还有老年人才信息库和高层次老年人才智库、自愿延迟退休和返聘、老年志愿服务等等。
甚至老年夜校还引起了年轻人的关注，很多地方开始效仿老年夜校，搞起来了青年夜校。
而为了确保老年人尽可能维持更长的美好人生，也减轻国家养老服务压力，尤其重视加强老年人体育健身。小镇之前就多次举例，人老的本质就是肌肉萎缩，越是老年人越要在科学指导下加强肌肉锻炼。看看西方发达国家的老年人，哪怕80岁都能非常自如的周游世界，甚至开启全新的职业人生，难道不想要这样的老年生活吗？
因此，在看清市场化不是万能的以后，对过度市场化进行纠偏，同时升级了对老龄化的认知，大多数健康老年人还不需要养老兜底，于是曾经感觉压力巨大的养老，实际压力没那么大了。
只要占多数的中低龄和健康老年人能够进一步发挥余热，开拓第二人生，那么政府需要承担的兜底养老，也只是失能、高龄、孤寡等少数群体。
国家力量就完全可以兜住了，资金利用效率、保障水平也远高于民营资本，还可以向社会提供大量就业。
因此，未来养老服务方向就明确了，今年正式提出了养老服务网络概念，计划到2029年基本建成养老服务网络，到2035年更加健全。
一方面要以县级为单位建立综合养老服务管理平台，设置县级-街道（乡）-社区（村）三级。这也对应了此前以县为重要载体的新型城镇化，县就是基本公共服务的中枢。
另一方面以居家养老为主，配合社区协助和专业养老机构。
当然，具体怎么做，还需要进一步探索，但方向已定。市场仍然将发挥作用，但主要方向是适应大多数老人开拓第二人生的领域，各个领域都可以用“积极老龄观”的思维重做一遍，而在养老上仅仅是辅助的。
未来确实是国家帮养老，但大多数老人考虑的并不是养老问题，而是第二人生。
