公共数据资源开发利用的“1+3”政策体系初步构建完成。
国家发展改革委、国家数据局20日公布了《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》，以及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（以下分别简称《管理办法》《实施规范》《通知》）三份政策文件。
这三份文件作为去年10月份公布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》的配套政策文件，分别从强化公共数据资源登记管理、规范公共数据资源授权运营实施和建立授权运营价格形成机制等方面，对公共数据资源开发利用特别是授权运营全流程进行指导和规范。
国家数据局表示，三份政策文件的印发实施，将有力激发公共数据供给动力和全社会用数活力，推进数据要素市场化配置改革，培育全国一体化数据市场，充分释放公共数据要素价值，更好赋能高质量发展。
盘古智库高级研究员吴琦对第一财经记者分析，三份政策文件是健全公共数据开发利用政策体系、完善数据基础制度的重要内容。授权运营作为公共数据开发利用的市场化机制，实际推进中需要做好公益性与盈利性的平衡，既要鼓励创新探索，又要适度规范监管。
加快公共数据资源开发利用
公共数据具有规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强的特点。加快公共数据资源开发利用，是深化数据要素市场化配置改革的先导工程，是培育全国一体化数据市场的重要抓手，是以数字化助力经济社会高质量发展的重要举措。
国家数据局局长刘烈宏此前表示，这些年来，公共数据面向支撑数字政府建设，在便利群众办事、优化营商环境等方面发挥了显著作用。但面向服务经济社会发展，在资源供给、应用创新、权益分配等方面，“不敢”“不愿”“不会”的问题比较突出，要素价值未得到充分释放。
2024年10月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（下称《意见》）公开发布，提出共享、开放和授权运营三种开发利用模式。其中，共享和开放制度规则、运行机制相对成熟。《意见》明确要求建立公共数据资源登记制度，鼓励探索公共数据资源授权运营，建立健全价格形成机制。
北京师范大学法学院教授吴沈括表示，公共数据是指各级党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务过程中产生的数据，如各级政府在政务运作过程中形成的政务数据，学校、医院等事业单位在提供公共服务时产生的数据等，它是国家重要的基础性战略资源。公共数据的开发利用能够优化生产生活和公共管理决策，其应用于创新研发能产生强大的创新驱动力。此外，公共数据的流转利用还能进一步优化和提升社会治理方式和社会管理方式，从而产生多样的公共价值。
公共数据资源开发利用，意味着公共数据资源作为要素投入生产，对政治、经济、文化、社会和生态文明发展等都具有巨大价值。据麦肯锡公司预测,数据流动量每增加10%,将带动GDP增长0.2%；经济合作与发展组织（OECD）也测算，数据流动对各行业利润增长的平均促进率约10%。
赛智产业研究院院长赵刚撰文分析，我国公共数据资源在全社会数据资源中的占比较大，公共数据资源开发开放和流通利用将产生可观的经济和社会效益。当前，我国数据要素市场化配置改革还在探索阶段，要素市场化配置机制尚未成熟。在推进数据要素市场化配置改革进程中，政府部门、企事业单位持有公共数据资源，能够担当“排头兵”，推进公共数据资源开发利用先行先试，带动企业和个人数据开发利用和流通，激活数据要素市场。
探索公共数据授权运营
公共数据资源开发利用主要有三种方式。一是面向公众的数据开放，据复旦大学统计，截至2024年7月，全国地级及以上公共数据开放平台数量达到243个，开放的有效公共数据集达到37万多个，但开放的公共数据仅仅是“冰山一角”。
二是面向政务部门的数据共享，我国各级政府部门信息化建设中形成了大量重要的政务数据资源，这些数据资源很多还限于部门内部使用，因此国家大力推动跨部门跨区域的政务数据共享。近年来，国务院办公厅已发布了6批数据共享责任清单、4批垂管业务系统数据对接清单，共享调用次数超过了5400亿次，累计交换垂管数据超过6.8亿条。
三是面向市场的公共数据授权运营，这是公共数据流通进入市场的重要方式，北京、上海、福建、江苏、浙江、海南、贵州等地，以及人社、气象、电力等部门单位都开展了积极探索。但是，我国公共数据开发利用水平还不高，仍存在着数据资源“流不动”“供不出”“用不好”等问题。
本次出台的三份文件针对授权运营相关活动进行规范。其中，《管理办法》明确了公共数据资源登记的基本要求，形成全国一体化的公共数据资源登记体系，为建立公共数据资源底账、提高公共数据资源可用性奠定基础。
《实施规范》着眼建立国家层面统一的制度环境，明确授权运营应把握的主要原则和实施路径，是推动公共数据资源价值有序释放的重要保障，为规范化开展公共数据资源授权运营提供指引。
《通知》基于公共数据资源授权运营机制的特点，旨在通过建立符合公共数据要素特性的价格形成机制，更好促进公共数据资源运营机构健康规范发展。
吴琦对第一财经记者分析，针对公共数据授权运营中的主要问题，三份文件分别从规范公共数据资源登记、规范化开展公共数据资源授权运营、建立符合公共数据要素特性的价格形成机制等方面，对授权运营相关活动进行规范，推动形成贯通公共数据开发利用全流程的授权运营机制，有利于解决规则不明确、运营不透明、竞争不公平等问题，推动公共数据要素潜能释放。
构建科学合理的价格机制
公共数据授权运营如何定价，是市场关注的热点。
《通知》聚焦公共数据授权运营这一关键环节，基于运营机构特殊角色定位，对公共数据运营服务费实行政府指导价（上限价格）管理，既保障运营机构健康可持续发展，又防止其形成垄断利润。
根据《通知》，运营机构提供用于公共治理、公益事业的数据产品和服务，不收取费用；用于产业发展、行业发展的，可收取公共数据运营服务费，实行政府指导价管理。明确最高准许收入和上限收费标准制定办法。按照“补偿成本、合理盈利”的原则核定运营机构最高准许收入，在不超过最高准许收入范围内，统筹考虑不同应用场景下各类产品和服务的资源使用以及销售规模等因素制定上限收费标准。
国家发改委、国家数据局有关负责人就三份文件答记者问中表示，公共数据资源授权运营价格管理是一项全新的工作，管理方式上要适应公共数据要素特性，实现既“放得活”又“管得住”的目标，构建科学合理的价格机制。一是实行准许收入监管。对运营机构的最高准许收入进行管理，通过管住准许收入，避免运营机构过度逐利。二是实行弹性管理。赋予运营机构一定自主定价权，允许其在各类产品和服务上限收费标准内，自行确定具体收费标准，根据市场情况灵活定价，充分调动各主体积极性。三是实行动态评估调整。对运营机构最高准许收入实现情况定期开展评估，及时调整最高准许收入和上限收费标准，更好适应公共数据行业发展变化快的特点。
国家数据局副局长陈荣辉此前在国新办发布会上表示，建立健全公共数据产品和服务的价格形成机制，其本质是要在坚持维护公共利益的前提下，正确处理公益性和市场化开发利用的关系，实现经济和社会综合效益的最大化。
“这里特别需要说明的是，部分公共数据产品和服务收费，主要是在弥补成本的基础上，支持运营机构等相关方按投入和贡献取得合理的回报，这也还需要在公共数据资源开发利用的实践过程中，不断探索、完善。”他说。
