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1921年7月，日本在接到时任美国总统哈定的正式邀请书后，与美国大讲条件。东京照会华盛顿说：“有关特定国之间的问题与既成的事实”应避免在华盛顿会议上讨论。这就是说，美国必须同意不将山东问题和“二十一条”列为华盛顿会议的议程，日本方允参加会议。
11月12日，华盛顿会议开幕。英、美、日、法、意讨论限制军备，这五国与中、荷、比、葡共同讨论太平洋、远东问题。
1、拆散“英日同盟”的图谋
美国采取先发制人的策略。首席代表、国务卿休斯在第一次大会上提出了限制海军军备的具体方案：各国在十年内停止建造主力舰，拆毁部分陈旧的现役军舰；英美各拥有主力舰50万吨，日本可拥有30万吨，即三国比例为5：5：3。
这个方案的核心是限制日本的主力舰吨位为英美各自拥有量的60%。
日本对休斯方案极为不满。尽管首席代表、海相加藤友三郎在大会上表示日本赞成削减海军，但是加藤宽治中将在海军专门委员会上顽强地要求英美日的比例应为10：10：7，即日本主力舰吨位为英美各自拥有量的70%。美国不肯让步，争吵十分激烈。
加藤友三郎深知日本经济实力不足以同美国相抗衡，国内面临经济萎缩，要求裁军的呼声很高，遂决定提出交换条件：如果各国在15年内维持太平洋海军基地的现状，则日本可以接受5：5：3的方案。
又经过激烈的讨价还价，美英接受了日本的条件，美国同意菲律宾、关岛、阿留申群岛等距日本较近的区域不新建、扩建海军基地；英国允诺维持在香港、东经110度以东区域内的海军基地的现状。当时日本考虑，果真照此办理，一旦发生战端，日本海军对担负两洋战备的美国舰队和游弋全球的英国舰队而言，仍可保持在太平洋上的相对优势。于是，达成协议。
英美日法意于1922年2月6日签订了《关于限制海军军备条约》。日本主力舰被限制为31.5万吨，比英美要少21万吨。
在抑制日本海军发展的同时，美国还着力拆散“英日同盟”。
休斯、加藤和英国首席代表巴尔福在会外频频举行“三头会议”，磋商解决“英日同盟”问题。巴尔福带来的方案是缔结英日美三国同盟。要美国加盟，承担军事义务，并承认英日在远东的权益。在卧病中的日本代表、驻美大使币原喜重郎，估计美国不会接受英国的主张。他以巴尔福方案为基础，私下拟出一项试探性草案，即由英日美缔结新约，三国在太平洋、远东问题上发生争议时进行协商，该新约生效即取代1911年英日同盟条约。
币原草案提给英美代表。休斯看到废除“英日同盟”有望，又提出了一个对案：中国问题另订公约，拟议的新约仅限于维护各国在太平洋区域内岛屿的“权利”；扩大范围，让法国参加，日英法接受美国的提议。
12月13日，美英日法代表在《四国关于太平洋区域岛屿属地和领地之条约》上签字。条约规定，四国相互尊重在太平洋区域内岛屿属地和领地的权利，如该权利受到侵害时进行协商。第四条明确规定：条约生效后，1911年“英日同盟”条约应即作废。美国一心拆散“英日同盟”如愿以偿。
这样，就美国而言，剩下的问题就是争取在中国确立“门产开放主义”来进一步摧垮日本在华的优越地位了。
2、北京政府的诉求
北京政府之所以参加华盛顿会议，有自己的希望和目的。一是期望列强对于中国不平等条约的束缚有所放松。打算在会议上提出关于关税自主，撤废领事裁判权，交还租借地，撤退外国军警，取消各国在华势力范围等要求。二是拟请会议解决收回山东和废除1915年《中日条约》及换文两大悬案。
北京政府代表团以为美国会帮助中国。当11月16日太平洋远东委员会审议中国问题时，首席代表施肇基提出了包含美国倡导的“门户开放”在内的“十项原则”，主要内容有：
各国应尊重中国领土的完整和政治与行政之独立；凡对于中国政治、司法、行政上的自由的一切限制，应速废除；太平洋、远东区域倘有国际问题发生，随时召集会议，以和平解决方法处理国际纠纷；“中国极赞同所谓门户开放主义，即与约各国一律享有工商业机会均等主义，故自愿承认该项主义，并实行于中华民国各地方，无有例外”。
施肇基声称：中国代表拟成这些原则，其意旨在于有了这些条规，“俾远东及太平洋方面现存及将来所有之政治经济各问题，可按照该条规有至公平之解决。”
但是，“十项原则”未及展开讨论，21日美国代表罗脱另提出所谓“四项原则”：
（一）尊重中国的主权与独立，以及领土与行政的完整；（二）供给中国以完全的无妨碍的机会，以发展和维持一有力而巩固的政府；（三）运用各国的权势以求切实建立和维持在全中国领土上各国的工商业机会均等的原则；（四）不得利用中国现状以求取得特殊权利，并不得赞助妨害友邦安全的行动。
为了把罗脱所提“门户开放，机会均等”的原则阐释得更加明确，1922年1月17日，休斯又提出《在华门户开汝案》，要求缔约各国（除中国外）协定不得谋取任何办法，为自己的利益，“欲在中国任何指定区域内，获取有关于商务或经济发展之一般优越权利。”
这项提案引申了罗脱“四项原则”，不仅要求列强承认在中国确立“门户开放，机会均等”的原则，而且含有不设立势力范围，并重新审查现有势力范围之意。
日本代表敏锐地察觉美国两提案的目的，在讨论中顽强地守卫阵地，当审议“四项原则”时，加藤询问罗脱：“行政的完整”一节，是否指政治独立不妨害他国既得权利之意？罗脱回答：当然不妨害有效条约及特权。
在讨论《在华门户开放案》时，币原起来反驳，指出：海约翰的门户开放宣言乃以中国存在势力范围或租借地为前提，美国提案扩大了海约翰原则的定义。这位日本代表表示，必须尊重根据条约所享有的现存权益，休斯让步，表示有关取消现存势力范围一节可以保留，今后不准设立势力范围之意则要求各国采纳。
这表明，日本为护卫其在华优越地位，比在华拥有既得权益的英法帝国主义的态度更为露骨和顽强；而美国为了使日本能够接受“门户开放，机会均等”的原则，不惜牺牲中国的利益而顺从日本。于是，以美国代表提出的“四项原则”、《在华门户开放案》为基础的《九国公约》（全称为《九国关于中国事件应适用各原则及政策之条约》)于1922年2月6日在华盛顿会议上签字。
《九国公约》在字面上规定“尊重中国之主权与独立，及领土与行政之完整”，但既不曾提供反对侵略者的任何保证，也没有明确规定一旦发生侵略行为给予任何制裁，其实质性的内容却是确立“在中国之门户开放或各国商务、实业机会均等之原则”。
这为“金元帝国”打破日本在中国的独占优势，排挤其它竞争对手，保证自己向中国进行经济扩张，铺平了道路，在华盛顿会议上，北京政府代表提出收复主权的种种要求，无一不受到日本代表的阻挠和反对。
中国要求收复关税自主权。先确定一个过渡期；在1922年1月1日起将进口税率定为值百抽12.5。日本代表小田切万寿之助拒绝中国的要求。他强辩说：日货占中国进口额的30%，中国增收关税，日本工业“最受痛苦”。
结果，华盛顿会议签订了《九国关于中国关税税则之条约》，规定在本条约实行后3个月内召开“中国关税特别会议”，讨论废除厘金和征收关税附加税；在裁撤厘金以前允许对进口货物征收值百抽2.5附加税（对奢侈品值百抽5），其实行日期及用途由“关税特别会议”议决。
3、山东善后处置大纲
中国要求撤废领事裁判权。日本与美国站在一起，赞成由列强组织一个委员会，“考察”中国领事裁判权的现状和中国的法律与司法制度，提出“建议”。实际上否定了中国的正当要求。中国要求归还旅大等租借地，日本代表声称：“关东州”有6.5万名日侨，他们建立的商工业“成为日本经济命脉的一部分”，日本不能放弃以“重大牺牲”从“他人”手中取得的重要权利。
此外，中国要求撤除外国军蓄、邮局等，日本都予以驳回。其在会议内外蔑视和欺凌中国的矫情蛮横态度，着实到了无以复加的程度。
中国代表殷切期望华盛顿会议解决收回山东和废除由“二十一条”产生的1915年《中日条约》、换文，都遭到日本帝国主义蛮横的阻挠和抵制。
日本统治集团不肯放弃7年多来在山东所攫取的巨大权益。巴黎和会后，他们就开始引诱北京政府与日本直接谈判。
由于当时民气激昂，北京政府不得不予以拒绝。皖系垮台后，北京政府成为由直系军阀控制而为直奉两派分享权力的政权。因此，在华盛顿会议召开之前，日本驻美国大使币原喜重郎要求美国务卿休斯对北京施加影响，促成日中直接交涉。休斯要日本提出令人满意的方案。
1921年9月2日，原敬内阁决定《山东善后处置大纲》九条，要点是：
将胶州湾租借权和“中立地带”还给中国；中国把胶州湾租借地全部作为商埠，自行开放，且尊重承认外国人的既得权利；胶济铁路及矿山由日中联合经营。
这就是说，日本要求合办铁路、矿山，保住重要的经济权益，作为归还“胶州湾租借权”的条件。7日，日使小幡将九条《大纲》递交北京政府，要求直接交涉。10月5日，北京政府复照日本，认为“胶洲湾租借权”已因中国对德宣战而消灭，中国反对合办胶济铁路。日本企图在华盛顿会议前直接交涉的伎俩宣告失败。
美英深知日本不肯在华盛顿会议上讨论山东问题的意图。休斯、巴尔福在会议开幕后进行斡旋，由中日两国代表“在会外举行非正式会谈”，交涉山东问题，美英派观察员列席，交涉结果提交大会“公认”。这个办法既是直接谈判，又有美英参与，既是会外，又可以算作会内。北京政府妥协，接受了美英的提议。
12月1日，在美国马幕瑞、培尔和英国朱尔典、蓝浦森的参加下，中日代表关于山东问题的“会外交涉”开始。
4、胶济铁路赎路方案
胶济铁路的处理是山东问题谈判中争议的焦点。日本代表、外务省次官埴原正直提议日本与中国合办胶济铁路。中国代表顾维钧则主张中国收回自办，可偿付日本一半路价。日本代表坚持说，该路已由巴黎和会赔偿委员会估价5340.6141万金马克，从德国应付给日本的赔款中扣除。
如中国偿付半数，则日方“损失”太大，拒绝接受。接着，日本代表提出新方案：中国向日本银行界签订为期20年的借款合同，在未还清借款之前，由日本银行界推荐日籍总工程师、车务长、会计长各一人，中方照聘。中国代表不同意日本新方案。
日本之所以坚持“合办”或“20年借款”，其目的在于长期控制胶济铁路，从而以青岛为基地将其侵略势力渗入整个山东乃至中国腹地。
1921年底，北京政府国务总理靳云鹏辞职。奉系支持的梁士诒组阁。12月29日，日使小幡向新任总理探询解决胶济铁路的办法。梁答称：“拟借款赎路自办。”
日本代表币原得悉后抓住梁士诒的谋求借款的谈话，告诉休斯：北京已在谈判。新任总理的主张与日本方案相同。北京电示代表团：总理梁士诒告日使“拟借款赎路自办”。在这一电讯到达华盛顿之前，30日，中国代表已提出一项自筹资金赎路的新方案：中国以现款存入第三国银行，分三期交请，不聘日本技师；或者用中国国库券，分12年摊还，3年后得一次赎清，选聘日籍工程师一名。
日本代表在谈判中态度强硬，再次坚持借款，当北京新阁拟借款的消息传出，使中国代表处于尴尬境地。谈判遂陷僵局。
此刻，中国国内已掀起群众性反对借日款赎路的浪潮。直系吴佩孚乘机通电抨击梁士诒“断送路权”“卖国媚外”。梁阁上任一月，即告垮台。
由于美国舆论也反对日本继续占据山东，休斯遂与贝尔福出面“调停”。
1月18日，休斯向币原提议：
中国付给日本以为期15年的国库券，5年后得一次赎请；任命日籍车务长、会计长各一名，受中国局长管辖。
次日，休斯又怂恿中国首席全权代表施肇基说：日本的立场“极为坚强”。如果失掉这个机会，将时不再来。中国不能以武力驱逐日本，而日本却有凡尔赛条约作为依据，继续占领山东。
25日，美国总统哈定亲自接见施肇基，告诫说：
惟因美国的抵抗，日本始有让步。中国方面如不抓住当前有利时机，丢掉山东，亦属可能；同时，华盛顿训令驻华公使舒尔曼游说北京政府，在美日双重压力下，北京政府训令中国代表团接受美英的“调停”。
1922年2月4日，中日代表签署了《关于解决山东悬案条约》。
主要内容是：
日本将胶州德国旧租借地交还中国，中国付给日本以5340.6141万金马克相等价的国库券，日本将胶济铁路移交中国，中方选任日籍车务长、会计长各一人；中国开放胶州德国旧租借地供外国人自由居住，经营工商业；淄川、坊子及金龄镇三矿由日本投资而不超过华股的特许公司开采；日本军队撤出山东。
山东问题遂在有利于日本的条件下解决。
废除由“二十一条”产生的1915年《中日条约》及换文，则因美国的任意摆布和日本的蛮横抵制而未能实现。
开头，大会主席休斯为使会议按照美国的意愿顺利开下去、乃迎合日本拒绝讨论“二十一条”，故意设置层层障碍。比如，规定“先议原则，后议具体事项”，“先提小案，后提大案”。
施肇基当时没有提出废除1915年《中日条约》及换文案。当加藤友三郎拒不接受美国关于限制海军军备方案时，休斯私下示意北京代表可以提出“二十一条”问题。12月14日，王宠惠在《取消势力范围案》中将废除《中日条约》及换文列为该案的一项内容提交太平洋远东委员会。
15日，加藤见势头不妙，态度软化，有条件地接受了美国所提5：5：3的比例，美国务卿见自己的目的达到，遂借口“为使海军问题讨论迅速，山东问题交涉顺利起见”，太平洋远东委员会无定期体会。
同时，休斯还放出空气：俟山东问题了结之后，美英或请法国参加，再就“二十一条”问题“出任调停”。实际上，美国为了本身的利益，把中国当作挟制日本的一枚筹码在摆弄。
5、草率的“二十一条”问题的审议
直到华盛顿会议闭幕前四天，2月2日，“二十一条”问题始在太平洋远东委员会上，日本代表币原发言说：日本不能同意中国要求废止1915年《中日条约》及换文的提议。该约的签署，批准生效，符合国际惯例，“今以非出于自愿为借口，而图取消条约，若这一做法得到承认，则必致酿成非常危险的先例。凡亚洲、欧洲及其它各地现存的国际关系，都将受重大的影响。”
他以训斥的口吻说：“中国必须承认条约的神圣性”。
这显然是符合美英帝国主义口味的逻辑，接着，币原提出一副“让步”的姿态，声称：
日本鉴于订约以来情况变化，特宣言：
一、日本在南满、东部内蒙古独享建筑铁路及承办税课作抵的借款优先权，让给新组织的国际银行团承办；二、《中日条约》中关于南满聘用政治、财政、警察方面的顾问、教官之优先权，日本不再坚持；三、该条约及换文未签字以前，日本保留第五项，以备延至将来交涉，现日本预备撤回此项保留。
这三条“许诺”对中国没有实际意义。
币原的演说却得到美国的赞许。
会后，罗脱紧握币原的手说：
“您采取这样的态度，美国方面我可以负责，这个问题不会再提出来而成为喧嚣一时的问题了。我可以保证，”次日，中国代表王宠惠在太平洋远东委员会上驳斥币原，指出：“二十一条”就其内容及当时胁迫签订情形而论，“在国际关系上独一无二”。
日本完全片面要求让予利益；该约破坏中国与他国的条约；与本次会议所通过关于中国的原则，不能相容；如不废止，将来必妨害两国的亲善关系。
中国代表团认为对这一条约“应秉公审查，务期撤销”。
当王宠惠结束发言的语音未落，美国主席就宣布：“好了，进行下个议题”。
4日，休斯将中国代表王宠惠在太平洋、远东委员会上的声明在全体大会上宣读，宣布：
中国政府关于中日条约所持的意见，已经载入会议记录。他在大会上重申美国政府始终维持1915年5月13日致中日两国政府照会的立场，并声明根据美中条约的最惠国条款，1915年《中日条约》中关于南满、东部内蒙古第二、三、四诸条（允给日本人以租用土地权，在南满居住、旅行、经营商工业；可与中国人共同经营东部内蒙古的农业等)，“将为美国公民拘中国政府要求增享这些权益”。显然，美国按照“机会均等”的原则，声明它要分享日本没有放弃的在华特权。
关于“二十一条”问题的审议就这样草草地结束了。
6、美国胜了，中国失败
华盛顿会议缔结的诸条约表明，美国在遏制日本上取得了胜利。这些条约所构成的“华盛顿体系”在远东形成一个新的政治格局：
这就是“英日同盟”被废除；否定了日本在大战期间以武力威胁在中国所取得的独霸优越地位，列强应以经济扩张为竞争手段在中国和远东进行较量，标榜尊重中国主权和独立，实际，上把以前各国互相竞争的侵略变成协同的侵略。
“华盛顿体系”又使中国恢复到几个帝国主义国家共同支配的局面。
时过不久，1923年4月14日，美国政府提出：《蓝辛-石井协定》中承认“日本在中国，特别在中国之与日本属地接壤的部分有特殊利益”的规定与《九国公约》相抵触，宣布废除这一协定。这样，日本在“华盛顿体系”下确实陷于外交上孤立的境地。
为了实施《解决山东悬案条约》，1922年6月26日中日两国政府委派王正廷、小幡酉吉等组成联合委员会，讨论实施细则、同年12月1日、5日双方签订了《山东悬案细目协定》及附件，规定：
1922年12月10日，日本将胶州德国旧租借地一切行政权移交中国政府，日军在20日内撤尽；胶济铁路及支线于1923年1月1日移交中国，中国政府以4000万日元的国库券偿付日本政府，年息6厘。
贪婪的日本帝国主义在联合委员会，极力谋求多保留些经济权益，使日军退出后的山东仍为日本对华经济扩张的基地。日方强要中方同意在《细目协定》中规定，在《解决东山东悬案条约》批准之前、日本当局许可“出租”的土地，在租期满后准租用者续租30年，以后仍得续租；日方保留运用佐世保-青岛海底电线的一半。
此外，日方还勒索巨额“偿金”。移交青岛公产和盐业，中方须支付日方以1600万日元；淄川、坊子、金岭镇三矿移交中日合资公司、公司应偿付日本政府以500万日元。当日本的要求和勒索得到中方的认可后，1922年12月17日，侵占青岛的日军才撤走。1923年1月29日，将胶济铁路移交完毕。5月2日铁路沿线日军始分别撤回日本。
日本军队虽退出山东，但青岛、济南和胶济铁路沿线，仍然是日本帝国主义对华资本输出，吸吮中国人民鲜血的重要地区之一。
（正文完）
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