■中国经济时报记者 王丽娟
老年人幸福不幸福，关系到全社会的幸福程度。为答好养老这道“民生题”，党的二十届三中全会对积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制作出系统部署。1月7日，我国首个以党中央、国务院名义，对养老服务工作进行体系化制度设计的纲领性政策文件《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》）公布，体现出我国进一步深化养老服务改革发展的决心。
《意见》明确提出，“建立促进普惠养老服务高质量发展机制，加大设施建设和场地供给支持力度，大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务。”
当前，我国已进入中度老龄化社会。大力发展普惠型养老服务，对更好地满足老年人健康养老需求，实现“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”具有重要意义。
多层次、多样化养老服务供给格局加快形成
党的十八大以来，我国养老服务制度体系加快完善，基本养老服务的公平性、可及性不断提高，多层次、多样化养老服务供给格局加快形成。
民政部部长陆治原近日表示，全国各级民政部门开展居家和社区基本养老服务提升行动，累计支持建设家庭养老床位35.8万张、提供居家上门服务66.8万人次。截至2024年10月底，各类养老机构和设施达40.4万个，护理型床位占比达62.2%，提前完成“十四五”规划任务。
“目前，我国普惠型养老服务正在迈向高质量发展阶段。”中国老龄科学研究中心老龄战略与政策研究所副所长方彧在接受中国经济时报记者采访时表示，近年来，我国普惠型养老服务覆盖范围不断扩大、服务内容日益丰富、服务可及性不断增强、服务质量不断提升、服务主体日趋多元化，取得了一系列重大进展。
国务院发展研究中心社会和文化发展研究部人口与就业研究室副研究员柯洋华在接受中国经济时报记者采访时表示，总体来看，我国养老服务正在从聚焦困难群体的兜底性、补缺性服务加快向适度普惠型养老服务转变，一是服务对象逐步扩围，二是服务内容显著提质，三是服务供给结构多元化。
“具体而言，在兜牢兜好困难群体养老服务底线的同时，发展了面向更广泛群体的普惠型服务，如基于年龄的老年人综合能力评估、基于需求的护理补贴等。同时，各地纷纷采取政府购买、建设运营补贴、公建民营改革、建立普惠型养老机构认定和管理机制等举措，引导和支持包括不同属性企业、专业社会组织、志愿服务团体在内的多元化社会力量积极参与发展养老服务，逐渐形成多元化供给格局。”柯洋华进一步解释。
建立促进普惠型养老服务高质量发展机制
2025年是“十四五”收官之年，也是“十五五”筹谋之年。2025年发展普惠型养老服务要如何推进？
“一方面要抓紧完成规划目标，继续扩大普惠型养老服务覆盖面。另一方面要按照党中央、国务院部署，重点扩大公办养老机构普惠型养老服务，建立促进普惠型养老服务高质量发展机制，大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠型养老服务。”柯洋华认为。
“2025年发展普惠型养老服务的重点是构建一个更加完善、高效、普惠的养老服务体系，以满足老年人日益增长的养老服务需求。”中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副教授毛佩瑾在接受中国经济时报记者采访时表示，主要集中在四个方面：加强养老服务体系建设、推动养老服务扩容提质、提高养老服务供给能力、提升养老服务的便利化和可及化水平。
在方彧看来，2025年扩大普惠型养老服务主要有四大着力点。一是持续推进养老服务网络建设。二是补齐农村养老服务短板，推动发展互助式养老服务。三是进一步推动养老事业和养老产业协同发展，培育养老服务经营主体，鼓励社会力量参与普惠型养老服务供给。四是健全养老服务标准和评价体系，加强监管，确保普惠型养老服务可感可及、质量可靠。
普惠型养老服务整体供给仍然不足
从“补缺型”养老服务，到适度普惠型养老服务，再到普惠型养老服务，我国老年人的养老待遇不断得到改善。但养老服务体系建设中仍有较多短板，制约着养老服务发展的普遍性和可负担性。
受访专家认为，普惠型养老服务供需不匹配是目前最大的短板。方彧认为，一方面是机构养老床位空置，另一方面是价格可负担、质量有保障的居家社区养老服务供给不足。
在柯洋华看来，普惠型养老服务整体供给仍然不足，农村养老服务供给仍是最大短板，社区居家服务标准化专业化程度低、质量良莠不齐，上门护理、医养结合、失能失智照护等共性和刚性较强的养老服务需求还有待满足。
“当前，基本养老服务有效供给仍然相对不足，存在部分养老床位大量空置与部分养老床位供不应求并存的情况。就近便利的社区养老设施不足，很多老年人无法得到适当的照料和服务。”毛佩瑾认为。
养老服务体系尚不完备也是制约养老服务发展的一大短板。毛佩瑾表示，养老保障体系公平性和可持续性不足，保障水平和结构设计有待优化。养老服务的多元主体权责边界不清，共建共享的养老服务高质量发展道路待明晰。
“此外，还存在养老资源调配与配置失衡的问题。养老资源调配板块分割，体制机制碎片化，综合性养老服务模式有待探索；养老资源地区配置失衡，重城市、轻农村，农村成为普惠养老突出的短板；养老产业长期处于低水平均衡，要素进入积极性趋弱，供给侧提质增效驱动不足。”毛佩瑾说道。
多方面着手补齐普惠型养老服务发展短板
针对上述短板，方彧表示，为进一步推动普惠型养老服务高质量发展，应从以下几方面补齐短板：一是聚焦老年人及家庭的急难愁盼，全面摸清老年人养老服务需求，实现供需精准对接；二是扩大普惠型养老服务供给，推进城乡普惠型养老服务均等化；三是加大养老服务人才培养，加强普惠型养老服务标准制定和监管，进一步提升普惠型养老服务质量。
柯洋华建议，一方面要扩大普惠型养老服务供给。鼓励盘活闲置或低效公有资产开展普惠型养老服务，推进公办养老机构改革，有条件的公办机构加大普惠型养老服务供给。
另一方面要促进普惠型养老服务供需适配。普惠型养老服务面向群体广泛，要格外注意避免政策资源变成“撒胡椒面”。应健全老年人能力综合评估，将老年人收入情况、健康状况、居住方式等信息衔接整合，以此为基础构建分级分类养老服务供给机制。
“补齐普惠型养老服务发展短板需从多个方面着手，包括加强养老设施供给、提高服务质量、完善政策支持以及推动养老服务创新与发展等。”毛佩瑾建议，首先，完善政策支持是前提。政府应出台更多有利于养老服务发展的政策，如财政补贴、税收优惠等，以鼓励更多社会资源参与养老服务供给。其次，加强养老设施供给是基础。应增加服务设施和机构数量，特别是在城市中心区域和农村偏远地带。再次，提高养老服务质量是关键。注重培训专业人员，提升他们的服务技能和服务意识。最后，推动养老服务创新与发展是趋势。
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