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1912年2月15日，袁世凯被南京临时参议院选举为临时大总统，3月10日在北京宣誓就职；4月1日南京临时政府正式结束；一度分裂的中国在表面上又重归统一，开始了中华民国历史上的袁世凯统治时期。
1、“承认”袁世凯政权的代价
袁世凯政府一成立，在对外关系中就面临两大课题：
第一，在政治上迫切希望得到列强对他的政府的承认，借以确立其国际地位，以利于巩固在国内的统治；
第二，在财政上急需获得外国贷款，以济燃眉之急。帝国主义列强对这两件事采取了迥然不同的态度：它们积极承揽贷款，而对承认却甚为冷淡；在拖延承认问题上，日本扮演了主要角色。
1912年2月21日，日本政府拟定了一个关于承认中国新政府问题的备忘录，首先提交俄、英、美三国，随后又提交法、德、奥、意等国征询意见。
备忘录开宗明义指出：
“当中国建成巩固之新政府，而此新政府又能显示出具有履行该国所承担之各项国际义务的意志和实力时，各国即应对此新政府予以承认。但鉴于中国目前现状，各国政府应在此时先就有关承认之各项问题加以慎重考虑。”
接着提出两方面的建议：
一是应使中国接受的条件，备忘录说：“在新制度下，各外国人仍继续保持其在中国所享有之一切权利、特权及豁免权，至为重要。此等权利、特权及豁免权，其主要者虽均有条约可为依据，但以中国及各外国之国法规定或过去之惯例为依据者亦复不少。
故各国在宣布承认时，为慎重起见，应使新政府对此等权利、特权及豁免权等明确表示正式承认，同时，应使新政府郑重言明：对于中国过去所负担之一切外债、新政府将继续承担责任。”
也就是说，必须中国政府“明确表示正式承认”外国在华的全部既得利权并就此做出“充分保证”时，才给予承认。二是要求于各国的，备忘录说：“各国政府在承认问题上，亦应遵循自此次变乱发生以来一直为各国政府所共同格守、并已取得显著成效之共同行动准则——即在承认问题上以及在正式承认以前所应采取之步骤上，各国政府应完全保持统一步调。”
也就是说，在承认问题上各国应建立联合阵线，避免单独行动。日本这个关于承认问题的第一次倡议书先后获得俄、英、法、德等国的原则赞同；美国怀疑日本此举是为了阻挠承认共和政府，表示有保留地赞同，即在“不拖延的情况下”同意与各国协调行动。
2、承认的条件
接着，在英国的支持下，日本又于3月23日草拟了《关于承认中国新政府的条件细目》，将第一次倡议书的内容进一步具体化：
第一，关于承认的时机，《细目》指出，“一旦中国建成一个现固而且具有实力之新政府，并足以证明此新政府抱有履行中国所负担之一切国际义务之意志时，即可立即予以承认”。
至于中国新政府什么时候算是“巩固而且具有实力”了，应由列强驻北京代表会同研究；在他们研究并提出共同方案后，各国政府再考虑决定承认的时机。
第二，关于中国新政府事先应“表明其抱有尊重各外国所享权利、利益之意志，并正式作出保证”的问题，《细则》指出，应要求新政府就下列各点发表声明：
“（一）新政府确认旧政府与各国间所订之一切现存条约、协定以及为履行此等条约、协定而颁布之一切现存规章、条例（包括上谕）。同时约定，非经有关各国政府同意，对此等规章、条例一概不作任何改变或废除。
(二)关于旧政府或事实上曾经存在之临时政府以及各地方政府所借之外债，其中现实存在者，新政府一律继续承担其完全之责任与义务，并约定诚实履行上列政府为负担此等外债而缔结之各项契约及合同。
（三）凡各届旧政府或地方政府与外国政府、团体或个人间缔结或设定之上列债务以外的一切契约、合同、义务、特惠与转让等之现实有效者，新政府一律继续履行。
（四）各国在中国已被公众所理解且正在实行的治外法权或领事裁判权制度，以及外国政府、团体或个人在中国所现实享有的权利、特权及豁免：权等，新政府一律继续承认”。
第三，关于将各国在承认问题上所订之共同决议通知中国新政府的方式，《细目》指出，各国政府在采取措施之时机到来时，应分别授权其驻北京代表，“以同文文书写明承认所必需之条件，通知新政府。”
此文书的起草任务，应交各国驻北京的代表去完成。日本提出的这些原则和办法，为列强在承认问题上共同行动奠立了基础。在此以后袁世凯政府虽一再要求外国给予承认，外国政府往往以其尚未能满足那些条件而加以拒绝。
日本的倡议的实质有两层含义：一是把列强组织成一个统一阵线，一致把承认问题搁置起来；二是利用承认问题来巩固它们在华已有利权，并以对利权范围做极其宽泛的解释而扩大之。
这完全符合其他列强的愿望，所以得到他们的赞赏。各国暂不给予袁世凯政府以承认，当然丝毫也不妨碍它们与这个政府继续打交道，而是意味着它们又多了一个要挟袁政府的手段，它们随时可用“承认”作为在有关它们的侵略利益的事情上，逼迫袁政府退让的交换条件，因此它们推迟承认与加紧夺取新利权完全并行不悖。
就日本来说，当时在夺取新利权的活动中主要有两件事，一是如前所说与俄国偷偷瓜分内蒙古势力范围，二是加入国际银行团，参与中国的善后大借款。
3、善后大借款谈判
善后大借款是袁世凯政府向英法德美四国银行团提出的。
1912年2月28日四国银行团向中国支付第一次垫款银200万两（供南京临时政府作军政费)，这是双方走向善后大借款谈判的契机。
日俄资本原来没有参加四国银行团。日、俄两国政府自四国银行团承揽币制及实业借款后一直对它抱着对立态度。但自善后大借款问题提出后，情况发生了变化：一方面，四国银行团及其政府都希望日、俄两国资本参加进来，共同合作；另一方面，日本鉴于这笔借款具有明显的政治性质，主动表示愿意参加，3月7日日本政府还为此发表声明。
18日日本政府接受邀请，指派横滨正金银行为代表，与四国银行团谈判，准备在一定条件下参与对华借款，日本还鼓动俄国参加，其驻俄大使本野在致俄国外交大臣沙查诺夫的备忘录中强调，“不能让对华财政监督权完全操纵在四大国手中”。
终于俄国也派出俄亚银行（中国通称道胜银行）为代表，与四国银行团谈判参加对华借款的条件。
从5月6日起，日、俄驻华公使开始参加英、法、德、美四使讨论对华借款问题的会议；接着，横滨正金银行和俄亚银行的代表参加了四国银行团在伦敦、巴黎召开的三次会议，就其加入对华借款的具体条件与四国银行团的代表进行了谈判。
他们的要求主要有两条：
一、要求有权在欧洲金融市场上自由发行其各自所承担的借款份额；二、要求借款的使用不得影响各该国在华势力范围内的利益，具体说来，即不得有碍于日本在南满及内蒙东部地区、俄国在北满、蒙古以及中国西部的权利和特殊利益。
各方经过反复争辩，终于在6月18日至20日的巴黎会议上达成协议，签订协定，规定彼此在完全平等的基础上共同承担并平均分配对中国的善后大借款。由此、日、俄资本加入了四国银行团，成为六国银行团，日本成为对华善后大借款的一员。
六国银行团的巴黎会议一结束，它们的驻华代表便于24日会见袁世凯政府的财政总长熊希龄，递交承担善后大借款及进一步垫款的条件，随之在各该六国政府的支持下与熊希龄展开谈判，由于条件太苛，连袁世凯政府也不敢接受。7月谈判陷入僵局，直到11月才重新恢复。
这期间，北京政府发生人事更迭，6月29日陆征祥继唐绍仪为国务总理，并兼任外交总长。他一上任，就致电日、英、美等国再次呼吁各国承认中华民国政府。
美国就此向各国提出磋商，7月22日以秘密备忘录询问日本“是否认为中国现政府实质上已具有国际法上迄今为止已被公认之基础，从而准备考虑是否应予正式承认问题”。
日本在8月14日答复说：
中国现时的政治组织“纯属临时性质”，“一切为永久性政府建立制度所必须依据之根本法规均未制定”，而且根据各省形势来看，“更绝不能确信该国事态已趋向于永久稳定”，按照一般国际法淮则，此时日本“尚不能认为中国之现政府实质上已具有应予正式承认之价值”；日本“将始终恪守”。
2月23日提交美国的第一次倡议书所述的立场，“一俟巩固且有实力之政府在中国确立时”，将“尽速予以承认”。英、法、俄、德等国也都不赞同马上承认。美国政府只是在国内舆论压力下才提出这个问题与各国磋商的，它本身也并不认为已到承认的时机，因此承认问题继续被搁置一边。
善后大借款谈判于11月初恢复后，虽不断有所进展，但因在袁世凯政府与六国银行团之间以及六国内部相继出现一些分歧，以致迟迟不能达成协议。1913年3月事情发生新的波折。4日，美国政府更迭，民主党的威尔逊就任总统，对华政策发生变化。
18日，威尔逊发表声明，撤销政府对美国银行团参加善后大借款谈判的支持，美国银行团因此宣布退出此一谈判并退出六国银行团。当其他五国及其银行团正为此惊疑未定时，20日中国又发生宋教仁被刺事件。
宋是以同盟会为主体改组而成的国民党代理理事长，1912年底至1913年初举行的第一届国会议员选举中，国民党取得多数议席，宋正准备以多数党领袖的资格出任内阁总理，却在上海北火车站遇刺，两天后去世。经调查，很快发现当时的国务总理赵秉钧及袁世凯本人都与此案有牵连，这在以孙中山为首的国民党，以及全国人民中引起强烈的义愤，反袁之声迅速兴起。
4月8日首届国会在北京开幕，国民党议员尽管涣散软弱，终究被袁视为异己；袁为对付异己力量，急切需要获得外国借款；这时五国银行团也渴望完成善后大借款谈判，于是双方互相妥协，匆例定议，26日签订善后借款合同。
善后大借款是帝国主义列强对袁世凯政府的一个大支持，也是对中国的一次大剥夺。借款合同规定，借款总额2500万英镑，5厘息；外国银行团经手发售债票并留回扣后，中国实得款数只有借款总额的84%：借款以盐税收入及关税余款为担保，中国应接受洋员对盐税及借款用途的监督。
日本在五国银行团中不占主要地位，它所承担的借款总额1/5的债券后来都转让给了英、法、德各国银行，在有关此项借款的监督机构中也没有日本人占据重要职务；但是它作为与其他四国平等的一员，终究享有平等的权利。
它参加国际银行团以及对华借款，主要是出于政治考虑，而在参加之后，的确也在政治上达到了目的。
4、日本的蛊惑
在由于美国退出六国银行团而在善后大借款问题上发生波折的同时，帝国主义列强在对中国政府的承认问题上也出现了一次新的波动。
日本（以及其他一些国家）从威尔逊政府在对华借款问题上的政策变化中，敏锐地预感到美国在承认问题上也可能改变态度，即抛弃六国协同原则，采取单独承认中国政府的行动，它对此深为焦虑，为了保持它在这个问题上的主导地位，它立即展开活动、一面直接劝说美国继续与各国保持协同步调，一面秘密敦促英、法、德、俄四国政府也向美国做同样的申述。
但这一切都阻止不住美国新政府的独行其是，4月2日，美国政府交给日本一项秘密备忘录，告以美国拟于8日中国国会开幕之日承认中国政府，“希望并恳请”日本政府“通力合作”，也于同时采取同样行动，这对日本是一个很大的冲击，它眼看自己策划建立的承认问题上的统一阵线面临破裂的危险，马上采取对策。
它力图以宋教仁案发生后中国局势不稳为理由阻止美国的承认，它很快答复美国说，不能同美国采取同一行动，“还殷切希望美国政府能对宋案所造成之目前局势加以考虑，稍待中国局势确实恢复平静后，再行采取指施，”它还把此意告知英、法、德、俄、意、奥各国政府，要求它们与它采取同样态度，并表示将以第一次倡议为基础，继续向各国政府提出新建议。
这时德国政府提出，虽不能同意美国准备在中国国会开幕之日立刻承认之议，但在国会选出袁世凯为大总统时，将正式予以承认，而不问袁本人是否与宋案有关；奥国政府也有此意向。这对日本是又一个压力。
此外，日本帝国议会上下两院都不断有议员提出质问，希望政府早日履行承认手续。在此情况下，日本经与英国秘密磋商后，于4月19日向各国提出关于承认中国新政府的第二次倡议书，其目的是赋予第一次倡议书“以具体之内容”。
第二次倡议书的基本主张是：
“在此次国会开会期间，一方面根据某些适当理由足以认定中国事态能够持续维持稳定，另一方面又能确认中国新政府能够根据以往之条约及惯例继续履行其所承担之国际义务时，各国政府即应尽可能同时对中国新政府正式宣告承认。”
关于承认的具体时机，倡议书要求由各国驻北京使团共同商讨，向各国政府提出共同建议；各国根据此建议决定采取实际步骤时，即授权其各自驻北京代表以同文文书向中国政府宣告正式承认，此同文文书可由各国驻北京外交使团起草。
这个倡议书得到英、俄、法等一些国家的赞同；虽然由于美国在5月2日正式承认了中华民国政府，日本在这方面的主导地位比起第一次倡议书时已大为削弱，但它仍联合英国，努力把主动权掌握在自己手里。
根据日本第二次倡议书的精神及美国等宣布承认后的实际情况，日、英等国承认中国政府的问题开始走向具体化。
5、承认问题的解决
从帝国主义列强方面来说，准备承认的一个重要步骤是事先要使袁世凯政府明确表示对它们在华已有的权利、特权等的正式承认（因此可以说它们是以“承认”换“承认”)；为此，经日本驻华公使与英国驻华公使商讨以及英国公使与袁世凯总统府秘书长梁士诒密议，在五、六月间拟定了一纸大总统声明，准备在袁世凯当选正式大总统时公开宣布。
但这时因宋教仁案的影响，国内形势正日趋紧张。袁世凯自恃从善后大借款中已得到帝国主义的支持，决心以武力消灭异己势力。孙中山为形势所迫，毅然发动武力讨袁的“二次革命”；再加上选举正式大总统的条件还没有成熟，因此承认问题仍未能马上解决。
1913年7月初“二次革命”在江西爆发，很快波及江苏、安徽、广东、上海、福建、湖南、四川等地。袁世凯早有准备，这时又进一步调兵遣将，一力镇压。9月，“二次革命”完全失败，袁的统治势力大为扩展。
在这次中国内部斗争中，日本采取了两面手法：一方面与其他列强协调行动，宣布严守“中立”，另一方面其驻华使馆武官青木宣纯又要求政府以“人道和道义”名义，尽可能地援助革命派；而且的确有一些日本军人和在华浪人，抱着各式各样的目的投入讨袁军的行列。另外，恰巧“二次革命”期间，在袁世凯统治下的一些地方，因日本人骚扰而发生了一些事件，日本政府就利用来向袁世凯政府进行勒夺。
8月5日在山东兖州发生日军川崎享一大尉被监禁于中国兵营的事。11日在汉口发生日军西村彦马少尉及一名士兵被殴打、拘禁的事。9月1日张勋率领的北军在攻陷南京时纵兵抢掠，三名日侨遇害，一些日本商店被劫（南京事件）。上述三事件发生后，日本国内的对外扩张论者发出一片对华强硬的叫嚣。
9日，日本内阁会议决定扩大事态，外相牧野伸显训令新任驻华公使山座圆次郎向袁世凯政府提出惩办祸首及肇事人员、谢罪、赔偿损失等强硬要求，袁世凯政府除了对革除张勋职务一条不允照办外，其余要求一概承诺。日本仍不满意。
这时国会选举袁世凯为正职大总统一事正提上议程，袁渴望早日取得列强的承认，而日本的承认更是关系重大。另外，“二次革命”之后，孙中山等国民党人东渡日本，继续反袁斗争，袁很想使日本取缔国民党人的活动。为此，派孙宝琦、李盛铎为特使赴日疏通。
日本既有南京等事件为借口，又看到袁世凯有求于己，便趁机命山座在北京提出两点新要求：
一、延长日本“关东州”（即旅大租借地）的租借期为九十九年；二、让予满蒙五路利权。山座与袁政府专就第二点进行交涉，10月5日双方就满蒙五路秘密换文，日本取得敷设四洮（四平街经郑家屯到洮南)、开海（开原到海龙）、长洮（长春到洮南）三铁路的借款权，以及洮承（洮南到承德）、海吉（海龙到吉林）二铁路的借款优先权。
日本的要求得到了满足，三事件的交涉随即了结。
《满蒙五路秘密换文》是袁世凯送给日本的一份厚礼，在一定意义上也可以说是为得到对方的承认而给予的贿赂。在此前几天，9月30日北京外交团开会讨论承认问题，日本公使山座提议、在正式宣布承认袁世凯政府以前，必须以某种形式先取得袁对外国在华权利的确实保证；他认为最妥贴的形式是在大总统就任宣言中附加一段确认此种权利的声明，此声明应预先拟定，一且国会选出正式大总统，中国政府向外国使节发送大总统业已选出的文告时即应将此声明——并送交各国使馆；各国公使在接到此文告及声明后，立即同时发出牒文，正式承认中国新政府。
他还向外交团提出日方所拟妥的声明文稿，并受外交团委托与梁士诒作最后商定。接着，山座与梁秘密商定了此一大总统声明，其内容与五六月间英使与梁密议者基本相同而对外国更为有利。
与此同时，山座还迫使袁政府加紧处理南京事件，对日方所提要求之未决部分，务须在国会选举大总统前处理完毕，不留任何累赘；这些都得到袁政府的谅解。
《满蒙五路秘密换文》就是在此情况下赶在大总统选举前一天匆匆完成的。第二天(10月6日)，国会议员在便衣警察和所谓“公民团”的威逼下，投票选举袁世凯为中华民国正式大总统。当天日本连同英、俄、法、德等共13国正式承认中华民国政府。10月10日，袁世凯在就职仪式上发表宣言，其对外关系部分完全照山座参与拟定的文字，声明如下：
“本大总统声明、所有前清政府及中华民国临时政府与各国政府所订条约、协约、公约必应格守，及前政府与外国公司、人民所订之正当契约，必当格守；又各外国人民在中国按国际契约及国内法律并各项成案、成例已享之权利并特权、豁免各事，亦切实承认。”
至此，拖廷了一年半的承认问题终于在日本等帝国主义的操持下宣告结束。
6、对中国的侵略扩张
《满蒙五路秘密换文》对日本有重要意义，这标志着它在以铁路利权巩固南满势力范围的基础上正实现向东蒙的扩张、这等于是第三次日俄密约开始付诸实施。
这个换文后过了8个月，1914年6月13日，日本政府针对2月间出现的所谓英国资本家正与中国政府商办从北京经热河（承德）到赤峰的铁路的传闻，以及当时报纸上关于所传英国资本家已获得锦州-热河、热河-北京铁路利权的报道，发表了一个声明，指出：
“近据国内外报纸传闻，英国资本家似已就通过南满及内蒙之铁道获得某种权益。帝国政府在上述地区早已享有特殊利益、此点已向列国声明，并为维护及增进上述利益而经常不懈地采取机宜之措施；列国对我国在该地区之特殊地位亦均谅认。基此，诸如铁道之类在经济及军略上具有重大关系之企画，不经先行与我国商谈而向其本国资本家提供援助之类事体，帝国政府确信断然不会发生。”
这实质上是进一步把第三次日俄密约公之于世，不许其他列强在南满、东蒙地区染指。
与此同时，日本又极力维护在福建的势力范围。1914年3月，美国伯利恒钢铁公司与北京政府海军总长签订一项合同，向中国贷款3000万美元，其中2000万用于修建三都澳军港船厂。日使山座马上向美使芮恩施以及北京政府外交总长孙宝琦提出警告，坚决反对中国借美款在福建修建军港；日本驻美大使又向美国政府抗议；结果伯利恒钢铁公司被迫暂时放弃了那项计划。
（正文完）
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