张中祥/文 2024年11月24日，《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（下称“COP29”）在阿塞拜疆首都巴库落幕。设立新的气候融资集体量化目标（NCQG）是COP29的核心议题，因此本届大会也被称为“气候融资大会”。然而，发达国家与发展中国家在资金规模、来源和结构上分歧巨大。历经两周的激烈谈判，并延期30多个小时后，会议最终达成了“巴库气候团结契约”的一揽子平衡成果。
该契约设立了到2035年，由发达国家带头，每年至少筹集3000亿美元的资金目标，以及每年至少1.3万亿美元的气候融资目标，以支持发展中国家的气候行动。
国家自主贡献（NDC）是各缔约方根据自身能力和责任对全球气候行动作出的承诺。根据《巴黎协定》的要求，各缔约方每五年提交一次NDC，并且后续的NDC应比之前的更加严格。
2025年是各国提交新一轮NDC的时间节点，这些NDC将涵盖各国2035年的减排目标。NDC对实现《巴黎协定》的长期目标至关重要。如果发达国家不能履行对发展中国家应对气候变化的资金承诺，或者提供的资金不能合理地反映发展中国家的需求，那么发展中国家将很难兑现其减排承诺，也难以提出更严格的NDC。
我们不能仅强调将温升控制在1.5摄氏度内的雄心目标，还要提供与实现这一目标所需的支持，尤其是对发展中国家的支持。那么，气候融资目标应该定多高，谁来出资，资金如何使用，这些议题都充满争议。发达国家与发展中国家分歧巨大，在COP29大会上，并没有达成共识。
美国当选总统特朗普预计将于当地时间2025年1月20日就任。无论美国是否再次退出《巴黎协定》，甚至退出其母条约《联合国气候变化框架公约》，美国应对气候变化的行动毫无疑问会减缓，甚至倒退。在这种情况下，美国能否兑现已有对发展中国家应对气候变化的资金承诺，都将面临考验，更不用说再增加新的额度。
发展中国家气候资金诉求
2009年，在哥本哈根举行的联合国COP15气候变化大会上，发达国家承诺，到2020年前，为发展中国家提供每年1000亿美元的气候资金，用于支持发展中国家的气候行动。2015年达成的《巴黎协定》中，各缔约方同意将这一目标延长至2025年，以每年1000亿美元为基础，为2025年后设定一个新的资金目标，并考虑到发展中国家的需求和优先事项。在2021年COP26会议上，发达国家承诺2025年将适应资金在2019年的基础上翻一番。
然而，COP15之后的十余年间，发达国家未能兑现这一承诺。根据2024年经合组织发布的报告，直到2022年发达国家才首次实现这一目标，提供了1159亿美元的资金支持。
新的气候资金规模设定有多高？资金问题常设委员会于2024年4月发布的第二份《需求评估报告》显示，到2030年，发展中国家实施气候行动计划需要5.0万亿—6.8万亿美元，这还不包括应对气候变化的全部成本。
资金规模、出资国范围、资金提供形式是相互关联的
对发展中国家应对气候变化的资金支持将从原有的每年1000亿美元大幅增加到上万亿美元，主要由发达国家承担，且大部分还要以赠款形式，这也引发了发达国家与发展中国家在资金规模、出资国范围、资金提供形式等关键议题上的巨大分歧。
欧盟与立场相近的发展中国家集团（Like-Minded Developing Countries，下称“LMDC”）互相指责对方“摘樱桃”。欧盟说，不能只看资金规模；LMDC说，不能只谈减缓。客观地说，资金规模、出资国范围、资金提供形式是相互关联的。
发展中国家强调，由发达国家来提供气候资金是历史责任问题，而且资金应是以赠款或同等形式提供，是新的、可负担的、可预测的、非债务性的资金。而发达国家则主张，应通过混合融资，包括私营部门投资和化石燃料税等形式筹措，填补资金缺口。
谁来出资可能比出资额度面临更大争议，分歧主要体现在是否应扩大出资国家的范围？
在现有全球气候治理的框架下，发达国家有义务通过出资支持发展中国家采取气候行动。欧盟是全球最大的气候融资公共资金提供方。自2013年以来，欧盟及其成员国（英国脱钩之后，不再计入）资助发展中国家减少温室气体排放和适应气候变化影响的资金，从2013年的96亿欧元增加到2022年的285亿欧元。
目前，欧盟经济复苏缓慢，俄乌战争导致欧盟能源成本高企，欧盟企业对减排成本的抱怨不断，同时大众也对高通货膨胀感到不满。欧盟内部提升欧洲制造业竞争力的呼声日益高涨，这也在一定程度上削弱了欧盟内支持应对气候变化的力量。此外，欧盟为应对俄乌战争，已经增加了巨额支出，并不断提高了防务体系支出，也难以承担如此巨大的资金压力。
美国联邦政府对外援助也受到来自美国国会等多方面的掣肘。美国对发展中国家提供的气候资金与其经济实力和历史责任并不相符。强调“美国优先”的特朗普重新入主白宫进一步加剧了气候融资的挑战。无论美国是否再次退出《巴黎协定》，甚至退出其母条约《联合国气候变化框架公约》，美国应对气候变化的行动毫无疑问会减缓，甚至倒退。
考虑到当前全球经济形势和发达国家面临的困境与现实，要求发达国家承担全部资金已变得不切实际。与此同时，欧盟等发达国家一直要求包括中国、沙特、阿联酋在内的快速增长、碳排放量大且收入较高的发展中国家参与出资，贡献更多的气候融资份额。但发展中国家坚持不能更改《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》下成员国的地位。
出资应综合考虑国家的国力、能力和历史责任
虽然COP29决定，到2035年，每年至少为发展中国家气候行动提供3000亿美元资金支持，但这笔资金并非完全由发达国家承担，而是要求发达国家起到带头作用，这表明发展中国家也需承担一部分资金份额。此外，资金的构成也尚未明确。这些问题都可能成为后续COP大会中争议的焦点。
为解决这些无休止争议，并使气候融资更加规范化、持续化，同时达到有意义的额度，需要制定一套比较客观、可操作，且能够长久维持的规则。它需要考虑以下三个方面：一是要考量一个国家的总体经济实力，可依据其在联合国、世行、IMF的出资状况综合评定；二是看一个国家历史上对温室气体排放的累积贡献；三是参考按购买力计算的人均GDP情况。
三个指标综合反映了一个国家的国力、能力和历史责任。因此，应综合考虑这三方面因素来确定对发展中国家适应性资金的投入份额，以及确定适应资金目标相较于发达国家所承诺的气候资金额度应该有多大幅度的提高。
NCQG气候融资总盘子下公共资金规模
不发达国家和小岛屿发展中国家是气候变化的直接受害者，它们被动地承受着气候变化影响，却缺乏应对气候变化的能力和资金。它们所需的适应资金要通过NCQG融资来支付，但目前提供的适应资金远远不足，大概只是所需适应资金的十分之一，甚至更少。
公共资金每年提供的适应资金额度目标是NCQG的核心。这部分资金是NCQG气候融资总盘子下的公共资金，其目标是以满足不发达国家和小岛屿发展中国家减缓与适应资金的需求为下限，以满足联合国环境署《适应差距报告》公共适应资金需求为上限。
上述根据国家的国力、能力和历史责任三个方面的综合考虑，确定对发展中国家适应资金的投入份额，正是针对这部分资金需求。在NCQG的总盘子下，公共资金提供的适应资金目标必须明确，以便依托NCQG向发展中国家提供可预测、可持续的资金支持。
在公共资金中提供的适应资金方面，也需要明确双边资金和多边资金的目标。多边资金可能会聚焦于一些大的项目；双边资金则可以考虑规模较小的项目，尤其是针对不发达的发展中国家的适应项目。因此，明确双边资金和多边资金各自的融资目标不仅非常关键，也是非常必要的。
NCQG气候融资总盘子的另一部分资金，也是更大的一部分，主要用于减排。这部分除了核心层的公共资金外，还可以动员私营部门的资金。公共资金可以撬动私营部门资金进入，这部分资金也能够计入NCQG的融资目标，但前提是这部分资金必须是发达国家或一些自愿出资的国家通过公共资金额外动员的。否则，如果仅是一般私营部门投资，那根本就不需要耗费大量的公共资源来推动。毕竟任何国家，哪怕是发达国家，都会“招商引资”，吸引海外资本来投资。
中国在全球气候资金体系中承担的角色
未来，美国可能会再度缺席国际气候治理进程，而中国在低碳绿色转型中取得的亮眼成绩，会让国际社会对中国发挥领导力的期待日益增加。无疑，中国对解决全球气候问题至关重要，但在新一轮的国家自主贡献承诺和气候资金体系中的定位与贡献方面，中国仍需要谨慎行事。如何在联合国气候峰会上把握节奏，达成既符合中国国情、国力、发展和技术实力，又为其他主要经济大国所接受的共识和义务，将考验中国的政治和外交智慧。
作为最大的发展中国家，中国深刻理解发展中国家在被要求为全球努力作出贡献时得不到相应支持的困扰。因此，中国一直积极在全球治理体系下帮助发展中国家争取发达国家的气候融资和技术支持，为发展中国家争取更多的发展空间。
各国即将开启确立新一轮的国家自主贡献承诺。中国的自主贡献承诺和将采取的行动，以及此前的落实情况都会成为关注重点。中国将会面临自2015年巴黎气候变化峰会以来新的压力。
一方面，中国的二氧化碳排放的绝对量、增长速度，以及人均排放量还比较多，这有可能会使中国成为新一轮气候谈判中的“靶子”，美欧也会以“科学不容谈判”为由，以当前排放大国要为无法达成全球温控目标负责为话术，聚焦中国二氧化碳排放的绝对量和增长速度，试图迫使中国进一步提高减排目标。作为全球最大的气候融资公共资金提供方，欧盟会继续要求世界最大排放国、第二大经济体贡献更多气候融资份额。
另一方面，中国经济增长承压，企业和就业面临复杂严峻的挑战。在这种情况下，如何平衡节能减排目标，不至于给企业增加过多成本，需要谨慎考量。在《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》下，中国被定义为发展中国家缔约国，这意味着中国并不负有向其他发展中国家提供资金支持的正式国际义务。但实际上，中国一直在积极应对气候变化挑战，并通过多种方式为全球环境治理和国际合作贡献力量。
在COP29会议上，中国首次公布了为应对气候变化向其他发展中国家提供资金的数量。据初步统计，2016年以来，中国为其他发展中国家提供及动员的气候资金总额超过1770亿元人民币，成为继日本、德国、美国、法国之后的第五大气候资金提供国。
采用这种资金的提供方式无疑有外交等多方面的考量，但不在联合国统一框架下的资金支持，容易引起误解和指责，使中国用真金白银切切实实带来的贡献被无端打了折扣。
因此，为了平衡各方利益和职责、提高资金援助的透明性，并最大化地体现出资效果，中国可以适时转变出资思路，更多地在联合国框架下参与公共产品和全球环境治理的融资活动，可以通过《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》的渠道为发展中国家气候行动提供资金支持。同时，应在COP大会相关的决定中明确提出，发展中国家的出资是自愿性的，应与发达国家出资分开，并单独统计。此外，这部分资金的使用应更多地考虑发展中国家的需求和优先事项。
（作者系天津大学卓越教授、马寅初经济学院创院院长，国家能源、环境和产业经济研究院院长）
