防走失，电梯直达
来源：数字社会发展与研究
作者：张文娟
印度的营商环境一直饱受诟病。不过莫迪上台以后，优化营商环境成为其治国理政的重点内容之一。为此，他推动并实施了一系列重大改革举措，正从制度和行动层面着力优化印度的营商环境。
这些改革举措包括：发起“商业改革行动计划”及国内营商环境排名，推动公共服务数字化转型（一站式窗口服务、工业用地银行系统），优化法治环境及扩大外资参与程度等。
从数据上看，这一系列改革产生了积极效果，一方面，印度在世界银行发布的营商环境排名中从2014年的142位，跃迁到2020年的63位；另一方面，印度吸引外商直接投资在2021年达到高峰，比莫迪刚上任时近乎翻了一倍；股票市场上的IPO发行也在2024年达到了35年来的峰值。
印度近些年为改善营商环境所做的一系列努力，及取得的成效，值得作为邻居的我们好好看一看。
▲ 图源Pixabay
01
“商业改革行动计划”
及国内营商环境排名
印度国内营商环境排名，与“印度制造”计划密切相关。
2014年12月29日莫迪政府召开了“印度制造”座谈会，在这次座谈会上，印度政府提出要在营商环境上推动落实商业改革举措，也即“商业改革行动计划”（Business Reform Action Plan，简称BRAP），并在当年提出了“98点商业改革行动计划”。
此后，联邦政府开始评估各邦的执行进展，首先就各邦在2015年1月1日到6月30日之间落实商业改革改点的执行情况，发布了“商业改革计划执行进展评估报告”，同时引入了排名。
在总结试点的基础上，印度政府于2015年10月发布了一个“340点商业改革行动计划”，并于2016年10月发布了2015-2016年度的“商业改革计划执行进展评估报告”。此后，他们于2017年4月制定了 “405点商业改革行动计划”，后于2017年9月份增加到“414点改革行动计划”，并于2018年发布评估报告。然后联邦政府又提出了“180点改革行动计划”，2020年再次发布评估报告。在此基础上，再次提出了301点改革计划，并于2022年再次发布评估报告。在此基础上又提出了352点改革计划，于2024年印度再次发布评估报告。
总结而言，针对2015、2016、2018、2020和2022 年行动计划的执行情况，到2024年9月，印度政府一共发布了五次评估报告兼各邦排名。
这一“商业改革行动计划“，主要由印度工业与商业部下面的印度工业政策与促进司来执行，从2016年开始，该行动计划与世界银行合作，在监督方式及改革着力点方面不断优化，包括通过在线实时监督方式关注执行进展，一站式分享各邦现有政策和实践的信息，并推广好的做法。其重心是将现有制度和程序进行协调化整合，以消除不必要的规定与程序。
从改革涉及的内容来看，其主要评估各邦在商业改革落地方面的进展，重点侧重在信息向导、一站式服务、在线建设许可系统、检查改革、劳动用工制度改革等。
改革的举措包括：
（1）有关申请、延期、检查和登记的程序简化； （2）立法规制的合理化，对不必要的法律进行废除、修改或删减； （3）通过在线交互系统将政府服务流程在线化； （4）对小的、技术型或程序性迟延问题进行容错。
这种列明改革行动点，并通过竞争性排名来监督执行的方式，在印度的联邦制宪法框架下，是很有策略的，当然也不免有些挑战。
印度宪法在央地关系上设定了偏向中央政府权力的准联邦制，但实际运行中，因为执政党的分散性，如何推动各邦政府将注意力和优先性聚焦到联邦政府推动的优先事项上，要受制于复杂的治理逻辑。
莫迪政府的“商业改革行动计划”不仅关注改革，还关注改革执行的进展，其采用列举优先关注点加监督排名的方式，是比较好的策略，也跟世界银行营商环境环境新指标体系中强调执行效率密切相关。
以笔者所在的哈里亚纳邦为例，“商业改革行动计划”执行监督以及排名的方式，让哈里亚纳邦快速实现了营商环境的改善。
哈里亚纳邦（人民党执政的邦）从2015年就开始发布具体举措，包括：没有一把手同意不准对企业开展检查，这是为了防止官僚对企业的骚扰与腐败；投资洽谈实现线上留痕接触，也即投资者与主管部门的互动都通过线上，以防止线下的不当操作；对所有投资者都采取一站式批复；设立三级投诉回复机制；对低风险领域，劳工和环境合规可采用线上自我审查机制，提交后主管部门48小时批准等，都是很务实的举措。因此，哈里亚纳邦从2015年的第14名，到2018年的第3名，此后基本稳居前五。
当然，政党政治思维也会影响到排名机制的运行。如有媒体报道称，最新一次也即2024年9月发布的2022年行动计划的执行排名，政府并没有公布全部内容，甚至不太愿意发布，据猜测是因为人民党执政的某些邦排名太差，而某些非人民党执政的邦却在头部的原因所致。
但整体而言，印度政府在推动营商环境改革方面，已经走了很远。据印度政府发布的新闻稿，在过去几年中，联邦政府和各邦政府已减少公民和企业需要遵守的42000多项规定，其中包括3800多项去罪化处理。印度在世界银行营商环境的排名也从2014年的142位，跃迁到2020年63位，提升了79位，进步非常明显。
而且印度密切关注世界银行新指标体系的内容，并在国内改革中及时回应。世界银行于2021年9月停止了发布营商环境报告，对指标体系进行改革，并于2023年3月31日，公布了新的Business Ready(B-READY)指标，我们可以将其概括为“宜商环境指标”。
印度将于2026正式参加新指标的排名，但一直密切关注世行公布的新指标体系。印度工业和商务部在2024年9月宣布改革BRAP排名指标体系，一方面是回应政府一些新的动议，如减轻守法负担以及去犯罪化的努力，另一方面是要将世行宜商环境的新指标进行本土化转化。
除了改革国内指标体系，印度政府也要求各邦在商业改革行动计划中将世界银行宜商环境指标（B-Ready）的部分指标纳入本邦的改革中。
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02
公共服务的数字化改革
伴随着“数字印度”的快速转型，印度也加快了有助于企业开办和运营的公共服务的数字化转型，这与世界银行改革后的指标体系中对公共服务数字化的强调非常吻合。
在公共服务的数字化改革方面，比较有亮点的是其“多模态衔接的全国总体规划”与其衍生出的“印度工业用地银行”，以及 “全国一站式服务系统”（National Single Window System，简称NSWS）的开发与运行。
2021年10月，莫迪总理发起了“国家多模态衔接总体规划”（PM Gati Shakti - National Master Plan for Multi-modal Connectivity）（以下简称“总体规划”），也即将16个部委的基础设施与运行进行数字化改造，通过引入地理空间信息系统（geospatial information system）以及数字化分析(data analytics)以实现人员、商品和服务在陆路、水路、铁路和航空之间运输的无缝衔接，减少物流成本。
“总体规划”按照六大原则进行布局和执行：
一体化发展、多运输方式无缝衔接基础建设、打通最后一公里、减少生态影响、快速征地和最低审批。
2024年10月12日，印度政府进行了“总体规划”三周年的庆祝，梳理了已经取得的成就，媒体也进行了大量报道。
从政府发布的消息和媒体的调查看，已取得的成就包括：
（1）已建立了地理空间信息系统，并就土地、森林、高速、城市中心区等关键信息进行了1600层的信息收集； （2）对208个大型基础设施项目进行了详细评估，对156个项目中的衔接问题进行了修正； （3）在煤炭、钢铁、肥料和食品分配的最后一公里问题上取得了明显进展。
“总体规划”带动了印度基础设施的大发展，摩根斯坦利预测，印度在未来五年基础设施投资将达到15.3%，总投入达到14500万亿美元。这一“总体规划”已经大大提升了印度的物流水平。
基于地理空间信息系统，印度还开发了“印度工业用地银行”（India Industrial Land Bank, 简称IILB,
https://indiaindustriallandbank.gov.in），是一个一站式工业基础设施信息平台，目前已收录了涉及4063个工业园、501315个地块的66.6万公顷土地的信息，内容包括所处位置的物流连接性、基础设施、自然资源和地形、空闲地块信息、商业动线以及具体联系方式。从官方评估和媒体报道看，这个工业用地银行的使用率正在快速增加。
全国一站式服务系统（National Single Window System，简称NSWS），是2021年9月份上线的，当时参与发起的部委包括商业和工业部、消费者事务部、食品与公共分配部和纺织部，到2024年11月，有27个中央政府部委以及19个邦都参与到这个一站式服务系统。这一网站提供一站式申请、实时跟踪批准进程、保存重要文件、快捷延期或更换等。
2024年11月28日，印度商业和工业部部长皮佑仕*高亚奥（Piyush Goyal ）在印度工业联合会2024年会上致辞，呼吁企业家多用这个系统来获得商业审批。他说：“如果企业家不用这个系统，我们就得废除已经投入大量资金开发的这个系统。”当然，他也提到，政府打算让塔塔咨询服务来对政府面向市场的在线服务系统进行改造，以提升用户体验。从这番发言来看，一站式服务系统尚没有得到大规模应用，邦级政府和企业参与不如预期，政府正通过引入第三方服务来提升用户体验，以扩大该网站的使用频率。
03
法律法规梳理与扩大外资参与
印度在世界银行原来的营商环境指标排名中，一直比较落后的是“合同执行”，2015年排名186，到2020年仍然是163，一直是印度各项指标中非常靠后的一个指标，是一个明显的失分项。2023年世界银行发布的新指标体系中，将“合同执行”转变为“争端解决”。原来的“合同执行”，主要考察实践中商业纠纷处理的时间、成本以及司法程序解决问题的质量。
改革后的“争端解决”贯彻了新指标体系中在每个指标中都考察监管框架、公共服务和效率三个维度的原则，发展出了三个支柱：
一是法庭诉讼和替代争议解决的立法的充分性，包括有助于案件高效处理、促进跨境索赔解决、创建解决纠纷的替代方法和确保相关机构的可信度所必需的法律条件； 二是司法权力机构，包括法院及替代性纠纷解决机制的数字化与透明化； 三是纠纷解决的可靠性、解决纠纷需要投入的时间和成本、以及裁决或决定执行所需要的时间和成本。印度政府一直关注世界银行排名改革，并正有针对性地努力。
在合规负担方面，印度政府对已有法规进行了清理，我在《印度殖民立法的延续与废弃：一个持续性的争议命题》一文中提到，莫迪上台以来，2015-2020年期间就已经废除了1800多件过时立法。
从2021年以来，莫迪政府继续进行法规审查，重点关注法规的不协调性，并减少合规负担，对很多罚则进行去犯罪化处理。
为了更有效清理不协调立法，莫迪政府推动议会于2023年通过实施了《法律修改法》（Jan Vishwas Act），对42立法中的罚则进行了相应的修订，包括2006年的《食品安全与标准法》，2002年的《反洗钱法》、2000年的《信息科技法》、1999年的《商标法》等，以达到统一化，并将42个中央法律中的183个条款中的罚则进行去罪化处理。
其基本去罪化策略是，将一些立法中包括监禁和罚金并存的处罚，提高罚金的数额，但废除监禁型处罚。如《信息科技法》将违反规定进行电子认证的，原来的处罚最高可处两年有期徒刑外加10万卢比罚金，现在的处罚是将罚金增加到250万卢比，但取消了监禁刑罚。
在司法方面，虽然印度的高等法院和最高法院有司法审查权，但印度的诉讼积压非常严重，到2023年，单印度最高法院积压的案件就有83000件，加上基层法院和高等法院的积压案件更是达到了4300多万件。印度最高法院开发了全国司法数据网（National Judicial Data Grid）来跟踪积压案件，但从执行效果看，不是很明显。
为了减少诉讼积压，印度司法部与印度最高法院成立的电子化改革委员会进行密切沟通，就商业纠纷的快速解决探索一些新思路。莫迪政府第一任期就着力于小额商业纠纷的在线化处理。印度议会2015年通过了《商业法院法》（Commercial Court Act），规定30万卢比以下的商业纠纷，可以在线立案、在线交诉讼费、在线自动分配案件、制度化在线案件管理以及制度化诉前调解机制等，以提高小额商业纠纷解决效率。
印度政府还发布了“电子法院使命项目”（E-Courts Mission Mode Project），致力于对基层法院进行技术化改造。同时，印度也在探索诉讼的替代性解决机制 ，如发起了在线基层调解机制（E-Lok Adalat online），将替代性纠纷解决机制与在线化纠纷解决相结合，发展在线化纠纷解决机制（online dispute resolution,简称ODR）。
另外，印度目前也在探讨智慧合同（smart contract）与区块链导向的仲裁程序(blockchain driven arbitration process)的可行性落地方案。
除了法治环境的优化外，印度政府最近几年对外资开放力度也不断增加，这在某种程度上也是对世界银行宜商环境新指标体系(B-READY指标体系)的一种回应。
世界银行2023年将“开办企业”指标变为“企业准入”指标，也即将外资企业的准入列入到考察指标中。莫迪政府也一直致力于对内改革和对外开放，并在扩大外资开放力度上逐年增加。
以2024年为例，印度政府又对外资开放了一些重要领域。
2024年2月21日，印度财政部发布了一个规定，允许外资进入卫星制造行业，对于发射器制造，外资比例在49%以下的，适应自动审批路径；而对于相关零部件及运行系统的制造，外资比例达到100%的，也适用自动审批路径。
2024年3月，印度国防部发布通知，提到从2020年开始，印度将国防工业许可自动审批路径的外资比例从49%提升到74%；甚至对于有利于现代科技发展的国防工业，允许外资的持股比例达到100%，但由政府逐个审批。
2024年8月2日，印度民航部发布消息，对于印度民用航空器的维护、修理和大修，对于外资比例没有限制，全部适应自动审批路径。
但值得注意的是，中国投资者并不能从这一外资开放政策中直接受益，这是因为2020年4月18日疫情期间印度修改了其外商直接投资政策，明确将包括中国在内的几个陆地邻国的投资从自动审批路径改为政府审批路径。这一政策可被概括为 “陆地邻国投资限制政策”，至今没有修改。
从下表中我们可看到，自从莫迪执政以来，印度吸引外商直接投资的数额一直在快速增加，2022年达到过去十年的峰值。从2023年有所下降，但依然是2014年的两倍左右。根据2023年的《世界投资报告》，在绿地投资方面，印度已经成为世界上吸引外资排名第三的国家。
另根据标准普尔2024年12月4日发布的数据，印度国内初创公司的IPO发行，也在2024年有了飞跃式发展，到2024年12月3日，印度2024年IPO发行的公司数达到了35年以来的最高峰，有298家企业，相比较于2023年，发行公司数量上增长了22.6%，筹资数额增长速度更让人瞩目，也即从69亿美元增加到166亿美元，增加了139%。
印度股市的回报率也在世界排名很靠前，摩根大通甚至认为印度股市是过去二十年唯一一个可以与美国股市相媲美的市场，而股市的坚挺被认为是印度国内宏观经济稳定且被投资者普遍信任的一个反映，这与其营商环境的不断优化密切相关。
▲ 印度2012到2024年吸引的直接外商投资数据变化图，Statista,https://www.statista.com/statistics/715539/india-fdi-inflow-amount-for-all-sectors/.注：2022年和2024年为估计数据；另见Foreign Direct Investment, India Brand Equity Foundation, Nov, 2024, https://www.ibef.org/economy/foreign-direct-investment.
▲Zia KhanYuvraj & Singh Cheska Lozano, India's IPO market set for another high after landmark year for fundraising, S&P Global，Dec. 4, 2024, https://www.spglobal.com/marketintelligence/en/news-insights/latest-news-headlines/india-s-ipo-market-set-for-another-high-after-landmark-year-for-fundraising-86521191.
简而言之，在过去十年中，莫迪政府将营商环境优化作为执政的优先和重点事项，推动实施了“商业改革行动计划”，并通过排名方式在联邦制下协调各邦的行动重点及落实监督。
莫迪政府还将营商环境与数字转型相结合，通过“国家多模态衔接总体规划”，解决物流的一体化衔接、空间地理信息的数字化以及人员商品服务的最后一公里问题，同时在空间地理信息数据化基础上，开发出“工业用地银行”系统。在公共服务数据化方面，政府还开发了一站式窗口服务系统，来减少企业开办运营的程序负担。
在此之外，莫迪政府还推动法规清理，以减少企业的合规负担；同时增加司法程序的透明与效率，改善企业的争端解决困境。印度也正进一步扩大开放，增加外资进入的领域范围与投资比例。
在这些努力下，印度吸引的外商直接投资近乎翻倍，股市IPO发行的公司数量和数额更是达到了35年来的最高点。
当然，印度政府在营商环境优化方面，也依然面临着一些挑战。如其在世界银行营商排名中长期偏弱的“合同执行”指标，反映的是其国内社会信用体系缺乏、法律法规矛盾复杂、司法程序繁琐拖沓等系统性问题，在短期内不会有明显改善，更不会因为世行指标体系的改革而变得简单。印度法院系统单纯消化已有积压的案件，都需要二三百年。更何况司法制度改革涉及到复杂的利益群体博弈，这是不以行政首脑的意志为转移的，也是2015年莫迪推动的关于大法官提名改革的第99次宪法修正案失败的原因。
另外，在印度多党制下的联邦制背景下，如何在保持各邦自主性同时还能就必要事项进行有效央地协同，也是其优化营商环境需要破解的一个复杂命题。
如何进一步突破已有改革困境，依靠传统的改革路径比较难，或许“数字转型”会提供一些新思路。正如笔者在《近距离观察：印度的独特数字化之路》提到的，数字转型对印度的治理逻辑，如科层运行逻辑、创新上的顶层设计以及公私合作方面，已经有所突破。数字转型在助力营商环境转型上，也已显示出积极影响。从在线化商业改革执行监督及各邦排名上看，数字转型在央地协同上提供了一种独特的迂回策略。从这个角度而言，印度在线化纠纷解决机制的探索也值得期待。让我们拭目以待。
*参考文献：
1. 王春英.世界银行营商环境新评估体系的深刻变化、丰富内涵及重要启示[J].当代经济管理,2024,46(10):88-96.DOI:10.13253/j.cnki.ddjjgl.2024.10.008.
2. 许晶晶,郑依彤.世界银行营商环境评估体系变化分析与启示——以市场准入为例[J].新经济导刊, 2024, (09):85-94.
3. 张文娟，近距离观察：印度的独特数字化之路，数字社会发展与研究，2024年10月24日，https://mp.weixin.qq.com/s/tz6NTVqXq2B2aBAOS6U5TA。
4. 张文娟，雾与悟：亲历印度，当代世界出版社，2023年11月出版（2024年9月第二次印刷）。
5. 张文娟，印度殖民立法的延续与废弃：一个持续争议的话题，世界知识，2022年8月31日，https://mp.weixin.qq.com/s/NDEvVORv2dcwyyF2_Qz7Og。
6. Adhana, D., & Yadav, J. Progressive Haryana: A Study of Economic Growth and Prospects, Pramana Research Journal, 2019, 9(4), pp.1067-1083.
7. Chitaranjan Kumar, Year of Reckoning for new age IPOs, Fortune india, May 2024, http://www.primedatabasegroup.com/newsroom/M1724.pdf.
8. Department of Industrial Policy and Promotion, Business Reform Action Plan, http://164.100.163.49/?content=3&menu=1.
9. Industry should give feedback on 'National Single Window System' or we will abort it: Piyush Goyal , Nov. 28, 2024, https://www.aninews.in/news/business/industry-should-give-feedback-on-national-single-window-system-or-we-will-abort-it-piyush-goyal20241128144259/
10. Ishaan Gera & Pavan Burugula, Govt looking to align some indicators of India’s BRAP 2024 index with the World Bank’s B-READY index, Money Control, October 04, 2024 , https://www.moneycontrol.com/news/business/economy/govt-looking-to-align-some-indicators-of-indias-brap-2024-index-with-the-world-banks-b-ready-index-12835460.html
11. Naina Bhardwaj & Melissa Cyrill, India’s FDI Policy Stance with China: What We Know, March 5, 2021, https://www.india-briefing.com/news/india-fdi-policy-position-china-what-we-know-21824.html.
12. PIB Delhi, FDI FROM NEIGHBOURING COUNTRIES, March 16, 2022, https://pib.gov.in/Pressreleaseshare.aspx?PRID=1806626
13. PIB Delhi, FDI IN DEFENCE SECTOR，09 Feb, 2024， https://pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=2004475#:~:text=Foreign%20Direct%20Investment%20(FDI)%20limit,in%20access%20to%20modern%20technology.
14. PM Gati Shakti: Transforming India's Infrastructure and Connectivity，12 OCT 2024 12:40PM，press information bureau, government of india, https://pib.gov.in/PressNoteDetails.aspx?NoteId=153274&ModuleId=3®=3&lang=1
15. Rahul Kumar Gaur, Tech-Driven Justice: Unraveling The Dynamics Of Online Dispute Resolution, Live Law, 9 June 2024 , https://www.livelaw.in/lawschool/articles/future-of-justice-technology-alternative-dispute-resolution-260027.
16. Rebecca Root, Access to justice: Indian Supreme Court’s backlog is ‘serious issue’, IBA Southeast Asia Correspondent Thursday 30 May 2024，https://www.ibanet.org/Access-to%20justice-Indian-Supreme-Courts-backlog-is-serious-issue.
17. World Bank, Disputes resolution, https://www.worldbank.org/en/businessready/topic/dispute-resolution.
18. Zia KhanYuvraj & Singh Cheska Lozano, India's IPO market set for another high after landmark year for fundraising, S&P Global, Dec. 4, 2024, https://www.spglobal.com/marketintelligence/en/news-insights/latest-news-headlines/india-s-ipo-market-set-for-another-high-after-landmark-year-for-fundraising-86521191.
